II GSK 2137/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2020/13 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Sz. na decyzję Ministra Finansów z dnia 8 lipca 2013 r. nr . w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. 2. zasądza od Miasta i Gminy Sz.na rzecz Ministra Finansów kwotę 3400 (trzy tysiące czterysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 czerwca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2020/13, wydanym w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Sz.na decyzję Ministra Finansów z dnia 8 lipca 2013 r. nr . w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł na tle następującego stanu sprawy: W maju i czerwcu 2010 r. w województwie małopolskim miała miejsce powódź, która dotknęła m.in. mieszkańców Gminy Sz.. Małopolski Urząd Wojewódzki w K. pismami z dnia 18 i 28 czerwca 2010 r., działając na podstawie art. 22 pkt 1 w związku z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przekazał zainteresowanym wójtom, burmistrzom i prezydentom miast procedurę przyznawania dotacji na pomoc dla osób, które poniosły straty w następstwie wspomnianej powodzi. Zgodnie z art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 40 ust. 2 powołanej ustawy zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zgodnie z omawianą procedurą udzielania pomocy przysługuje ona, w ramach przyznanej dotacji, rodzinom lub osobom samotnie gospodarującym, zwanym dalej "osobami uprawnionymi", na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, który uległ zniszczeniu lub uszkodzeniu związku z powodzią, która miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r. (pkt 1.) W świetle punktu 9, z powołaniem się na ustawę o pomocy społecznej, prawo do pomocy uzależnione jest od miejsca zamieszkania i przebywania na terytorium Polski. Ustawa o pomocy społecznej, jak wskazano, nie definiuje pojęcia miejsca zamieszkania, dlatego zasadne jest odwołanie się do definicji zawartej w art. 25 Kodeksu cywilnego, w myśl którego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Wskazaną na wstępie decyzją Ministra Finansów z dnia 8 lipca 2013 r. utrzymano w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 stycznia 2013 r. nr WF-II.3241.1.33A.2011 określającą Miastu i Gminie Sz., dalej "skarżąca", kwotę dotacji w łącznej kwocie 130.076,99 zł, podlegającej zwrotowi do budżetu państwa. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie z art. 169 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W myśl art. 169 ust. 6 ustawy w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Jak ustalono, w odniesieniu do 8 przypadków z kwoty celowej dotacji skarżąca przyznała zasiłki właścicielom uszkodzonych budynków mającym miejsce stałego zamieszkania poza miejscem dotkniętym skutkami powodzi, z reguły zamieszkującym na terenie innej gminy. W uszkodzonych budynkach mieszkały osoby bliskie wspomnianym wnioskodawcom. W ocenie organu w tych przypadkach wypłata zasiłków nastąpiła z naruszeniem wskazanej procedury przyznawania dotacji celowej, co rodzi po stronie skarżącej obowiązek zwrotu w tej części dotacji. Rozpoznając skargę na wspomnianą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił tę decyzję, o czym była mowa na wstępie. W ocenie Sądu pierwszej instancji w następstwie omawianej powodzi wszystkie osoby, którym skarżąca przyznała pomoc w formie zasiłków celowych, poniosły straty. Poniesienie straty jest przesłanką dla ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego, na co wskazuje przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca prawidłowo przyznała z dotacji pomoc doraźną właścicielom budynków, które zostały zniszczone w wyniku powodzi. Z powyższych względów za błędne Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organu, iż osoba nie zamieszkująca w zniszczonym powodzią budynku, będąca jej właścicielem, nie jest beneficjentem omawianej pomocy. Nie jest także przeszkodą dla ubiegania się o pomoc miejsce zamieszkania wnioskodawcy na terenie innej gminy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ wadliwie powołał się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, bez odniesienia się do art. 35 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 835 ze zm.). Stosownie do art. 35 powołanej ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. Minister Finansów może utworzyć w 2010 r. rezerwę celową z przeznaczeniem na sfinansowanie usuwania skutków powodzi i przenieść do tej rezerwy kwoty planowanych wydatków budżetowych zablokowane na podstawie art. 177 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z tym, że wymogu uzyskania opinii sejmowej komisji właściwej do spraw budżetu, o której mowa w art. 177 ust. 6 tej ustawy, nie stosuje się (ust. 1). Do udzielania dotacji jednostkom samorządu terytorialnego poszkodowanym na skutek powodzi nie stosuje się terminu, o którym mowa w art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 2). Do kwoty dotacji dla jednostek samorządu terytorialnego poszkodowanych na skutek powodzi, przeznaczonej na zadania własne związane z usuwaniem skutków powodzi, nie stosuje się warunku określonego w art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (ust. 3). Według Sądu pierwszej instancji w sprawach z zakresu pomocy społecznej związanych z usuwaniem skutków powodzi, jaka miała miejsce w 2010 r., właściwym do rozpoznania wniosku jest gmina, na terenie której skutki takie wystąpiły. Wyłącznie bowiem gminy i miejscowości, na terenie których wystąpiła powódź i które są wymienione w przepisach wydanych stosownie do dyspozycji art. 2 wspomnianej ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r., otrzymują środki przeznaczone na określony cel, tj. na likwidację skutków powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r., i są uprawnione do dysponowania tymi środkami. Nie do zaakceptowania jest w tym przypadku interpretacja, że o właściwości organu do załatwiania spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi przesądza, stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o taką pomoc. Mogłaby ona prowadzić do takiej sytuacji, że o wydatkowaniu środków gminy, na terenie której wystąpiła powódź, decyduje zupełne inna gmina, nie posiadająca w swoim budżecie środków przeznaczonych na ten cel. Minister Finansów wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach wskazanych w przepisach art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1) art. 169 ust. 6 w związku z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 powołanej ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że w sprawie doszło do wykorzystania przez skarżącą przyznanej dotacji celowej zgodnie z przeznaczeniem, ponieważ zdaniem Sądu pierwszej instancji wszystkie osoby, którym skarżąca przyznała pomoc w formie zasiłków celowych, poniosły straty w następstwie powodzi, która miała miejsce w 2010 r., co oznacza że spełniły normatywne kryteria do otrzymania wnioskowanego przez siebie świadczenia. W efekcie błędnej wykładni doszło również do niewłaściwego zastosowania tych przepisów w sprawie, 2) art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a., w związku z wskazanymi w pkt 1 przepisami, w związku z art. 7 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak objęcia zakresem analizy sprawy wszystkich okoliczności jej dotyczących, brak uwzględnienia stanu faktycznego sprawy, w tym błędne założenie, że wszystkie osoby zamieszkujące w uszkodzonych budynkach nie miały prawa do zamieszkiwania w innym miejscu, oraz przez brak analizy i odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji podnoszonej w sprawie przez Ministra Finansów, 3) art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię i zastosowanie prowadzące do uznania, że o właściwości organu do załatwienia spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi nie przesądza, stosownie do art. 101 ust. 1 tej ustawy, miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o taką pomoc, 4) art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie, 5) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i w efekcie uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, pomimo braku ku temu podstaw, 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji bez dokonania pełnej oceny materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie. Najdalej idącym zarzutem naruszenia przepisów postępowania jest zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja nie ma jednakże miejsca w okolicznościach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane od wyroku. Przedstawia bowiem stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Natomiast, czego nie bierze pod uwagę skarga kasacyjna, ta część uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego nie powinna łączyć się z oceną pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 119/09; LEX nr 590810). Toteż, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest usprawiedliwioną podstawą dla czynienia zaskarżonemu wyrokowi zarzutu dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, czy też błędnego rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie nie zostały również naruszone przepisy art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przynajmniej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W szczególności Sąd pierwszej instancji należycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, jednakże wyprowadził z niego błędne wnioski, tym samym dopuszczając się do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, a w szczególności art. 151 p.p.s.a. są konsekwencją tego stanu rzeczy. Przechodząc do oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego omawiana dotacja, co wymaga podkreślenia, udzielona została ze środków budżetu państwa. Jak wskazano w uchwale całej Izby Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r., I GPS 1/11 (ONSAiWSA 2009/6/102) środki finansowe tworzące budżet państwa podlegają szczególnej ochronie. Jednym z elementów tej ochrony jest nakaz, aby wszelkie świadczenia pochodzące z zasobów publicznych znajdowały uzasadnienie w potrzebie realizacji określonych celów, znajdujących uzasadnienie konstytucyjne. Konieczność ochrony tego majątku zatem opiera się na normie wyrażonej w art. 1 Konstytucji RP, który mówi, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (por. B. Banaszkiewicz: Konstytucyjne prawo do własności /w:/ Konstytucyjne podstawy systemu prawa, red. M. Wyrzykowski, Warszawa 2001, s. 51). Toteż, przy interpretacji przepisów dotyczących wydatkowania dotacji powyższe względy, także na gruncie ustawy o pomocy społecznej, determinują konieczność dawania prymatu wykładni językowej, a ponadto co do zasady przepisy te powinny być interpretowane ścieśniająco. W zaskarżonym wyroku nie tylko uchybiono tym zasadom, ale także, co trafnie zarzuciła skarga kasacyjna, naruszono przepis art. 110 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę. O czym była już mowa, z powołaniem się na przepis art. 22 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym do zadań wojewody należy ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, Małopolski Urząd Wojewódzki w K.przekazał skarżącej wiążącą ją procedurę przyznawania dotacji na pomoc związaną z usuwaniem skutków wspomnianej powodzi osobom zamieszkujących w budynkach (lokalach) uszkodzonych w wyniku tej powodzi. Skarżąca, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, w sposób oczywisty naruszyła pkt 9 omawianej procedury, przyznając pomoc osobom mającym stałe miejsce zamieszkania w budynkach i lokalach, które nie ucierpiały w wyniku powodzi, a tym bardziej przyznając pomoc osobom zamieszkującym na terenie innych gmin. Tym samym, co trafnie zarzuciła skarga kasacyjna, w sprawie naruszono przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż w świetle tego przepisu właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Innymi słowy, także z naruszeniem tego przepisu skarżąca przyznawała finansowaną z dotacji pomoc osobom zamieszkującym w innych gminach. Nie sposób podzielić, z powołaniem się na wspomnianą ustawę z dnia 24 czerwca 2010 r., stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w odniesieniu do wniosków osób zamieszkujących na terenie innych gmin, skarżąca była właściwą do rozpoznania wniosku tych osób. Pogląd ten nie ma umocowania w żadnym przepisie tej ustawy, w tym także w przepisach jej art. 35, które wskazał Sąd pierwszej instancji. Ponadto na przepisy tej ustawy nie powoływała się procedura przyznawania dotacji przesłana przez Małopolski Urząd Wojewódzki w K., datowana 28 czerwca 2010 r., a więc już po uchwaleniu ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r. Niezależnie od powyższego w świetle definicji osoby poszkodowanej skutkami powodzi, zawartej w art. 3 pkt 2 tej ustawy, nie jest nią osoba, która na skutek powodzi nie utraciła możliwości korzystania z posiadanej nieruchomości lub lokalu, a do takich należy zaliczyć wspomnianych wnioskodawców, którzy na stałe mieszkali w budynkach (lokalach) znajdujących się na terenie innej gminy, a więc nie dotkniętych skutkami powodzi. W tym stanie sprawy, stosownie do przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.