I OSK 448/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 8 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 222/13 w sprawie ze skargi N. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę N. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Prezydent Miasta C. orzekł zwrot świadczeń z funduszu alimentacyjnego nienależnie pobranych przez osobę uprawnioną N. P. w kwocie 1.050,00 zł za okres od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 107,06 zł oraz dalszymi odsetkami ustawowymi naliczanymi po dniu wydania tej decyzji do dnia spłaty całości orzeczonej do zwrotu kwoty. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł N. P. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie m.in. art. 2 pkt 7, art. 10 ust. 1, art. 23 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz. U. z 2009r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 23 ustawy i podniosło, że decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezydent Miasta C. przyznał N. P. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia, w kwocie po 400,00 zł miesięcznie na okres od [...] października 2011 r. do [...] września 2012 r. Decyzja ta zawierała pouczenie, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami (pkt 2) oraz że zgodnie z art. 19 ust. 1 tej ustawy, w przypadku zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba, która złożyła wniosek o przyznanie świadczenia jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie (pkt 4). W dniu [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji powziął wiadomość o zmianie wysokości alimentów przysługujących stronie. Z wyroku Sądu Rejonowego w C. sygn. akt [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wynika, że poczynając od dnia [...] marca 2011 r. została obniżona kwota alimentów na rzecz osoby uprawnionej z kwoty 400 zł miesięcznie (ustalonych wyrokiem Sądu Rejonowego w C. sygn. akt: [...] z dnia [...] lutego 2004 r.) do kwoty 250 zł miesięcznie. Powyższy wyrok, któremu Sąd nadał rygor natychmiastowej wykonalności, uprawomocnił się z dniem [...] sierpnia 2012 r. Organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie ponownego ustalenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osoby uprawnionej N. P., a następnie decyzją z dnia [...] maja 2012 r. orzekł o zmianie z dniem [...] maja 2012 r. własnej decyzji z dnia [...] października 2011 r. w ten sposób, że zmniejszono osobie uprawnionej N. P. wysokość świadczeń należnych począwszy od [...] października 2011 r. do [...] września 2012 r. z kwoty 400,00 zł do kwoty 250,00 zł. Po przedłożeniu przez stronę prawomocnego wyroku, organ I instancji w dniu [...] września 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nakazał stronie zwrot nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 1.050,00 zł za okres od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 107,06 zł oraz dalszymi odsetkami ustawowymi naliczanymi po dniu wydania tej decyzji do dnia spłaty całości orzeczonej do zwrotu kwoty. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że obecne brzmienie art. 29 ust. 2 ustawy wprowadzone zostało przez art. 2 pkt 13 lit. a ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 stycznia 2012 .r. Powyższy przepis do dnia 31 grudnia 2011 r. stanowił, że w przypadku gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu oraz że przepisy art. 23 stosuje się odpowiednio. Ponadto z art. 3 ustawy zmieniającej z dnia 19 sierpnia 2011 r. wynika, że sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że w badanej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował przepis art. 29 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący N. P. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając jej naruszenie art. 2 pkt 7 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez błędne przyjęcie, że otrzymane przez skarżącego świadczenie alimentacyjne było w całości nienależne, mimo że nie wystąpiły przesłanki ustawowe do przyjęcia takiego poglądu, gdyż alimenty, które skarżący otrzymał od ojca zobowiązanego do alimentacji były tylko niewielką częścią należnych alimentów i cały czas istniała w tej sprawie znaczna zaległość alimentacyjna, która przez długi czas przewyższała pomoc otrzymaną z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów. Wskazał, iż w myśl art. 29 ust. 1 omawianej ustawy, zmiany w wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego na skutek zmiany wysokości zasądzonych alimentów dokonuje się po wpływie tytułu wykonawczego do komornika sądowego prowadzącego postępowanie egzekucyjne od miesiąca, w którym nastąpiła zmiana wysokości zasądzonych alimentów. Stosownie zaś do treści art. 29 ust. 2 omawianej ustawy, w przypadku, gdy osoba uprawniona otrzymała w okresie od dnia zmiany wysokości zasądzonych alimentów do dnia wpływu tytułu wykonawczego do komornika sądowego świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości wyższej niż zasądzone alimenty za ten okres, jest obowiązana do ich zwrotu. Przepisy art. 23 stosuje się odpowiednio. Następnie Sąd przytoczył okoliczności stanu faktycznego, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. WSA uznał, iż w sprawie zaistniała podstawa do stwierdzenia, w oparciu o art. 29 ust. 2 ustawy, obowiązku zwrotu wypłaconych już świadczeń przez ich beneficjenta w części w jakiej przewyższały one ustalone alimenty za dany okres. Sąd wskazał również, że w przedmiotowym przypadku nie mamy do czynienia ze "świadczeniem nienależnym" (gdyż w okresie pobierania alimentów przez skarżącego nie istniała żadna z przesłanek wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a-d ustawy), lecz ze "świadczeniem nie należącym się" w rozumieniu art. 29 ust. 2. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w skardze argumentów, Sąd powtórzył za organem odwoławczym, iż na orzeczoną kwotę świadczenia do zwrotu składają się kwoty stanowiące różnicę pomiędzy pierwotnie zasądzoną wysokością alimentów, a kwotą zmienioną poprzez obniżenie alimentów o 150 zł., zaś podstawy materialno - prawnej do wydania zaskarżonej decyzji należy upatrywać w przepisie art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wbrew zarzutom skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrzyło całokształt materiału dowodowego i dokonało prawidłowej oceny przesłanek do stwierdzenia, że część pobranego świadczenia alimentacyjnego należy zwrócić jako nienależącego się oraz w poprawny sposób uzasadniło zajęte stanowisko. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł N. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z dnia 7 września 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2011 r. (zmienionym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i pomocy osobom uprawnionym do świadczeń alimentacyjnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212) poprzez przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy przepisy te stanowią materialnoprawną podstawę do żądania zwrotu świadczeń alimentacyjnych od skarżącego, z pominięciem i niezastosowaniem w sprawie ust. 3 art. 29 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej N. P. podniósł, iż w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie ust. 3 art. 29 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdyż zwrot dotyczący "zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego" należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje on zarówno całkowite zwolnienie z tego obowiązku, jak i zwolnienie w części, z jakim mamy do czynienia w niniejszej spawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") wynika, że kontrola kasacyjna jest dokonywana wyłącznie w obszarze zakreślonym przez zarzuty postawione w ramach podstaw kasacyjnych tj. naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) czy prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Zaznaczyć też należy, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość warunkom formalnym określonym w art. 176 P.p.s.a. w tym m.in. powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zarzucając naruszenie określonych przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, strona winna wskazać, jak przepis ten powinien być rozumiany i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji. Z kolei zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu polega na wykazaniu, że rzeczywisty, ustalony w sposób niewątpliwy stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu, wskazanemu w zastosowanym przepisie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 335/10). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani uprawniony, ani zobowiązany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, nie może również domyślać się i uzupełniać argumentacji autora skargi kasacyjnej. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zatem zachować dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a).. Powyższe uwagi były konieczne, gdyż rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyżej przedstawionym wymaganiom. W skardze tej sformułowano zarzut błędnej wykładni zastosowanego w sprawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm., dalej ustawa) oraz błędnej wykładni art. 29 ust. 3 ustawy, który powinien być w sprawie zastosowany. Przy czym, w istocie, nie wyjaśniono na czym polegał błąd Sądu pierwszej instancji przy interpretacji przepisów art. 29 ust.2, natomiast skupiono się na wykładni art. 29 ust. 3, wykazując, że stan faktyczny w niniejszej sprawie odpowiada stanowi hipotetycznemu określonemu w ostatnio wskazanym przepisie. Należy dodać, że skarżący kasacyjnie nie kwestionuje prawidłowości ustaleń stanu faktycznego dokonanych przez organy i zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji. Skarżący potwierdza też zasadność przyjęcia jako podstawy prawnej orzekania w niniejszej sprawie stanu sprzed 1 stycznia 2012 r., to jest w brzmieniu tekstu jednolitego zamieszczonego w Dz. U. z 2009 r., Nr 1 poz. 7 ze zm. Zgodnie bowiem z normą zawartą w art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212), sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. NSA podziela stanowisko, iż ten przepis intertemporalny odnosi się do postępowań związanych z przyznaniem świadczenia, jak również z powiązanymi z tym prawem postępowaniami dotyczącymi zwrotu nienależnego świadczenia. Tym samym, do tych spraw nie ma zastosowania nowelizacja ustawy dokonana ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. Jak już wskazywano, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono sposób rozumienia treści normy zawartej w art. 29 ust. 3 ustawy. Przepis ten w wersji obowiązującej w dacie orzekania przez organy brzmiał: "W przypadku gdy sąd zwolnił osobę z obowiązku alimentacyjnego, a osoba uprawniona w okresie, o którym mowa w ust. 2, pobierała świadczenia z funduszu alimentacyjnego za ten okres, nie jest obowiązana do ich zwrotu." Zdaniem skarżącego, tak organy, jak i Sąd, błędnie przyjęły literalną wykładnię tego przepisu. W efekcie, nieprawidłowo zrozumiały zwrot "zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego," odnosząc to pojęcie tylko do sytuacji całkowitego zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego. Tymczasem, zwrot ten powinien być rozumiany w ten sposób, że obejmuje on również "zwolnienie w części", jakie występuje w tej sprawie. Skarżący kasacyjnie powołał się w kwestii interpretacji wskazanego przepisu na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 października 2013 r. dotyczący podobnej sprawy, tj. zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W wyroku tym, oceniającym decyzję podjętą wobec osoby skarżacego kasacyjnie, Sąd przyjął pogląd, że unormowanie zawarte w art. 29 ust. 3 ustawy obejmuje również sytuacje, kiedy sąd rodzinny ogranicza wysokość obowiązku alimentacyjnego ciążącego na osobie zobowiązanej. Orzekający Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiej interpretacji analizowanego przepisu. Stanowisko to wiąże z pojęciem i charakterem "obowiązku alimentacyjnego". Obowiązek alimentacyjny jest stosunkiem prawnym między wierzycielem alimentacyjnym i dłużnikiem. Od tak rozumianego stosunku prawnego należy odróżnić przedmiot stosunku alimentacyjnoprawnego, jakim jest świadczenie. Jak podnosi się w doktrynie, m. in. na tle art. 128 Kodeksu cywilnego, obowiązki alimentacyjne powstają z mocy prawa, a ich istnienie i zakres regulują normy bezwzględnie obowiązujące, które nie pozwalają stronom na swobodne kształtowanie treści łączącego ich stosunku prawnego. Normy te określają również reguły powstania obowiązku osób zobowiązanych. Orzeczenie sądu w sprawie o alimenty nie kreuje więc obowiązku alimentacyjnego, lecz jedynie konkretyzuje już istniejący obowiązek, wskazując zakres świadczeń i sposób realizacji (T. Smyczyński, "Obowiązek alimentacyjny" (w:) System prawa prywatnego, Warszawa 2011 r., s. 802; J. Ignatowicz, M. Nazar, "Prawo rodzinne", Warszawa 2012, s. 395–397). W nawiązaniu do treści art. 29 ust. 3 ustawy stwierdzić należy, że "zwolnienie osoby z obowiązku alimentacyjnego", o jakim mowa w art. 29 ust. 3 ustawy, oznacza stwierdzenie braku przesłanek takiego obowiązku. Czym innym zatem jest zwolnienie osoby z obowiązku alimentacyjnego a czym innym zmiana zakresu świadczenia, o której orzeczono w wyroku Sądu Rejonowego w C. sygn. akt VRC 89/11 z dnia 4 kwietnia 2012 r. poprzez obniżenie kwoty alimentów na rzecz osoby uprawnionej. Z tych względów należało uznać, że art. 29 ust. 3 ustawy nie miał zastosowania w kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu, co czyni zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie nieuzasadnionymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.