II SA/Sz 563/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Pismem z dnia 11 marca 2013 r. E. , reprezentowana przez A. Ł. , wystąpiła do Wójta Gminy M. z wnioskiem, na podstawie art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego, o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że: "obszar gminy wskazany na rysunku planu – planszy podstawowej planu gminy w skali 1:25000, objęty jest zaktualizowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Malechowo z dnia 30 grudnia 1996 r., Nr XIX/112/96 (Dz. Urz. Województwa Koszalińskiego nr 5, poz. 22 z dnia 21 lutego 1997 r.) w zakresie ustaleń dotyczących istniejącej linii 110 kV z pasem ochronnym 50 m (2 x 25 m)". Spółka podała, że niniejsze zaświadczenie niezbędne jest w celu ustalenia przeznaczenia planistycznego nieruchomości, na których planowana jest przebudowa napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji S. – S. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] , na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wójt Gminy M. odmówił wydania dla E. zaświadczenia w sprawie potwierdzenia, że obszar Gminy wskazany na rysunku planu – planszy podstawowej planu Gminy w skali 1:25000, objęty jest zaktualizowanym, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Malechowo z dnia 30 grudnia 1996 r., Nr Xix/112/96, w zakresie ustaleń dotyczących istniejącej linii 110 kV z pasem ochronnym 50 m (2 x 25 m). W uzasadnieniu postanowienia, organ podał, że zgodnie z opinią autorską projektanta planu, ustalenia realizacyjne niniejszej uchwały dotyczą wyłącznie miejscowości i obrębów geodezyjnych wyszczególnionych w przedmiotowej uchwale. Przyjąć należy, że plan ten nie dotyczy obrębów i miejscowości, które nie zostały w nim uwzględnione, nawet jeżeli znajdują się na rysunku planu w skali 1:25000. Organ stwierdził, że przedmiotowej sprawie nie ma możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści, gdyż wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. polega na przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia. Powołując się na tezę z wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 421/12, organ zauważył, że wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalne, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. E. , skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na postanowienie z dnia 15 marca 2013 r., wydane przez Wójta Gminy M. , odmawiające wydania zaświadczenia, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazanemu postanowieniu, Spółka zarzuciła wydanie z rażącym naruszeniem art. 217, art. 218 § 1 K.p.a. w związku z art. 20 ust. 1 zdanie drugie, art. 30 ust. 1 oraz art. 87 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Według Spółki, organ pierwszej instancji wydając postanowienie rażąco uchybił art. 218 § 1 K.p.a., gdyż odmówił potwierdzenia faktu i stanu prawnego wynikającego z prowadzonego przez organ rejestru, błędnie uzasadniając swoje stanowisko subiektywną opinią autorską projektanta planu, tj. uznając, że żądanie strony dotyczy spornej problematyki. Spółka podała, że w dniu podjęcia uchwały integralną częścią planu był jego rysunek, stanowiący załącznik do uchwały, zaś rysunek ten obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Stwierdziła, że bezspornie obszar gminy wskazany na rysunku planu – planszy podstawowej planu gminy w skali 1:25000, objęty jest zaktualizowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Malechowo w zakresie ustaleń dotyczących inżynierii (energetyki), o których mowa w pkt 1.5.1. planu. Wynika to z treści § 2 wymienionej uchwały jak i ustaleń ogólnych planu, z których to literalnie wynika, że ustalenia realizacyjne stanowią integralną część zaktualizowanego planu zagospodarowania przestrzennego i są uchwalone łącznie z częścią graficzną, obejmująca planszę podstawową w skali 1:25000 oraz 12 plansz w skali 1:5000. Według Spółki, w myśl ogólnej zasady clara non sunt intepretanda, zapisy planu w kwestii, o którą wnosiła, nie wymagają dokonywania jakiejkolwiek interpretacji (wykładni). Organ posiada rejestr planów miejscowych, a treść tych planów, jest dla Spółki oczywista. Przeniesienie danych interesujących Spółkę, nie wymaga przeprowadzania jakiegokolwiek dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Spółka podkreśliła, że projektant nie jest uprawniony do interpretowania ustaleń powszechnie obowiązującego planu (dokonywania jego wykładni), co więcej przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń, nie może być dokonywanie ocen prawnych. Chybione było, według Spółki, powoływanie się przez organ pierwszej instancji na uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu (sygn. akt II SA/Sz 421/12), gdyż wyrok ten zapadł w zupełnie innym stanie faktycznym. W przytoczonej sprawie brak było możliwości potwierdzenia faktów, które nie miały miejsca i teza, którą powołał Wójt Gminy M. nie może mieć jakiegokolwiek przełożenia w niniejszej sprawie. W ocenie Spółki, zażalenie jest uzasadnione i konieczne. Przebudowa linii energetycznej stanowi cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, a konieczność realizacji czynności niezbędnych z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego państwa, czy też służących zapewnieniu lepszego potencjału energetycznego państwa, stanowi interes społeczny w rozumieniu art. 108 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] r. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, że dla potrzeb pozwolenia na budowę zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego, organ wydaje wypis z planu w formie zaświadczenia. Natomiast dla innych celów, jeżeli nie wymagają tego przepisy prawa, zaświadczenie wydaje się osobie, która ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny. Organ drugiej instancji podniósł, że wnioskodawca nie ubiegał się o wydanie wypisu z miejscowego planu zagospodarowania. Zdaniem Kolegium, ewentualne wydanie zaświadczenia może być dokonane na podstawie przepisów art. 217 § 2 pkt 2 – art. 219 K.p.a. Analizując treść wniosku E. Kolegium stwierdziło, że chodzi w nim o interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wykładnię prawa, a nie potwierdzenie faktów czy stanu prawnego. Zaświadczenie, jako czynność faktyczna, stanowi akt wiedzy a nie oświadczenie woli. Kolegium podkreśliło, że wykładnia prawa nie może być przedmiotem zaświadczenia. Kolegium zauważyło, że wnioskodawca wnosi o wydanie zaświadczenia ze względu na planowaną przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV w relacji S. – S. Zdaniem Kolegium, w takiej sytuacji, należy złożyć odpowiedni wniosek na podstawie przepisów Prawa budowlanego, czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oczekiwać na wydanie decyzji. Właściwy organ mając wskazane konkretne nieruchomości rozstrzygnie czy znajdują się na obszarze objętym planem, czy też nie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 20, art. 31 i art. 81 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium uznało, że jest on bezpodstawny, bowiem przepisy te regulują kwestię uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz przechowywania dokumentacji i oryginału samego planu. E. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., w sprawie odmowy wydania zaświadczenia, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu, Spółka zarzuciła wydanie z naruszeniem: - art. 217 § 1 oraz § 2 pkt 2, art. 218 § 1 K.p.a. w związku z art. 8 ust. 1 zdanie drugie i trzecie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 124 § 2 w związku z art. 11 oraz art. 61 § 1 K.p.a., - art. 219 w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 oraz art. 218 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi Spółka stwierdziła, że organ drugiej instancji błędnie ustalił, że zaświadczenie niezbędne jest dla potrzeb pozwolenia na budowę, oraz że wnioskodawcy chodzi o wykładnię prawa, nie zaś o potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżąca Spółka stwierdziła, że w swoim wniosku precyzyjnie określiła, że zaświadczenie dotyczy potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego, tj. potwierdzenia obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś wykładni poszczególnych jego zapisów. Przedmiotowe zaświadczenie niezbędne jest w celu pozyskania informacji o przeznaczeniu planistycznym terenu, na którym planowana jest przebudowa napowietrznej linii energetycznej. Zakres wniosku ograniczał się do potwierdzenia przez właściwy organ obowiązywania planu miejscowego w przedmiocie inżynierii – energetyki, nie dotyczył natomiast szczegółowych ustaleń odnoszących się do poszczególnych działek ewidencyjnych. Jak wskazała skarżąca, potrzeba uzyskania zaświadczenia wynika z konieczności przygotowania planowanej inwestycji do jej zrealizowania, odnosi się to do wszelkich czynności jakie przepisy powszechnie obowiązującego prawa nakładają na podmiot zamierzający zrealizować inwestycję celu publicznego, w tym również poprzedzających wniosek o pozwoleniu na budowę. W ramach procedury przygotowania i zrealizowania planowanej przebudowy skarżąca zamierza wystąpić do właściwego starosty, w celu uzyskania zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej, w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgoda ta uwarunkowana jest zgodnością zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Złożenie przez inwestora przedmiotowego wniosku o wydanie zaświadczenia bez uprzedniego pozyskania informacji o obowiązywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłoby nieuzasadnione (nieuprawnione). Strona podniosła, że na żadnym etapie postępowania organy obu instancji nie zakwestionowały interesu prawnego wnioskodawcy, a także nie zwróciły się do niego o sprecyzowanie żądania interpretując jednocześnie jego treść w sposób zupełnie dowolny i fasadowy, wbrew literalnemu brzmieniu. Spółka podała, że nie można się zgodzić z poglądem organu drugiej instancji, że powinna złożyć wniosek na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, czy też ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oczekiwać na wydanie decyzji. Nie posiadające żadnego umocowania w obowiązującym porządku prawnym oraz wykraczające poza zakres orzekania jest, według skarżącej, stwierdzenie Kolegium, że w trakcie postępowania właściwy organ, mając wskazane konkretne nieruchomości, rozstrzygnie czy znajdują się na obszarze objętym planem czy też nie. Zdaniem strony, z powyższego wynika, że podmiot chcący zrealizować inwestycję celu publicznego, nie jest w stanie przed złożeniem wniosku "wywłaszczeniowego" w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy nawet wniosku o pozwolenie na budowę, uzyskać informacji publicznej o fakcie obowiązywania aktu prawnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Stwierdziła, że w celu ustalenia, że inwestycja przebiegać będzie przez tereny objęte planem miejscowym, wystarczy uzyskanie zaświadczenia o obowiązywaniu miejscowego planu. Spółka powołując się na stanowisko z wyroku NSA z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1354/10 podała, że z danych zawartych w operacie ewidencyjnym gruntów istnieje możliwość uzyskania m.in. zaświadczeń (art. 217 § 1 K.p.a.). Mając na uwadze, że sposób udzielania informacji ze wskazanej ewidencji jest tożsamy z procedurą przewidzianą dla pozyskiwania informacji z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, powyższe uzasadnienie wyroku powinno mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. W pozostałej części uzasadnienia skargi, Spółka powtórzyła stanowisko wyrażone w zażaleniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę E., wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Podało, że z zapisu uchwały nr XIX/122/96 Rady Gminy Malechowo z dnia 30 grudnia 1996 r. w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy Malechowo, zmiany dotyczą tylko ustaleń ogólnych i szczegółowych wymienionych w § 1 uchwały obrębów i miejscowości, które to zmiany wskazane są na rysunkach planów w skali 1:5000 na planszach wymienionych w § 2 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. (tzw, postępowanie jurysdykcyjne, orzecznicze), a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Przepisy Działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" stanowią rodzaj uproszczonego postępowania administracyjnego, w którym nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (rozdziału 4) k.p.a., gdyż w postępowaniu tym właściwy organ o niczym nie rozstrzyga. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli : 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes pracy w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podkreślić też należy, iż zaświadczenie jest czynnością materialno – techniczną, które nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. W zaświadczeniu organ nie może dokonywać interpretacji przepisów prawa oraz oceny skutków prawnych przepisów dla danego stanu faktycznego. Wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do prostego przeniesienia (zacytowania) danych znajdujących się w posiadaniu organu do wydawanego zaświadczenia. W ocenie Sądu, żądanie Spółki wykracza poza tak rozumianą formułę zaświadczenia. Żądanie skarżącej Spółki skierowane do Wójta Gminy M. dotyczyło potwierdzenia, że obszar gminy wskazany na rysunku planu – planszy podstawowej planu gminy w skali 1 : 25000, objęty jest zaktualizowanym miejscowym planem zagospodarowania gminy M., zatwierdzonego uchwałę Rady Gminy Malechowo z dnia 30 grudnia 1996 r., Nr XIX/112/96 (Dz. Urzęd. Woj. Koszalińskiego Nr 5 poz. 22 z dnia 22 lutego 1997 r.), w zakresie ustaleń istniejących linii 100 kV z pasem ochronnym 50 m (2 x 2,5 m)...". Spółka wskazała, że zaświadczenie jest niezbędne w celu uzyskania informacji o przeznaczeniu planistycznym terenu, na którym planuje przebudowę napowietrznej linii elektroenergetycznej relacji S. – S. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, a przede wszystkim z wniosku strony o wydanie zaświadczenia, zażalenia i skargi nie wynika, aby spółka wskazała taki przepis prawa, który wymaga od niej uzyskania stosownego zaświadczenia od Wójta Gminy M. Nie wskazała również, że inny organ żądał od spółki dostarczenia zaświadczenia o żądanej treści. Skarżąca Spółka nie wykazała również istnienia swojego interesu prawnego do uzyskania żądanego zaświadczenia. Interesu prawnego Spółki nie można upatrywać w zamiarze planowanej inwestycji na terenie objętym przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, nawet gdyby Spółka wykazała swój interes prawny w ubieganiu się o zaświadczenie, to i tak nie mogłaby uzyskać zaświadczenia o żądanej treści, gdyż w istocie domagała się interpretacji obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie potwierdzenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie danych posiadanych przez Wójta. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a wykładnia prawa nie może stanowić treści zaświadczenia. Konkretyzacja możliwości realizacji inwestycji na określonym terenie, stanowi interpretację przepisów planu i jego zastosowania, dokonywana jest stosownym rozstrzygnięciem administracyjnym (np. w decyzji o pozwoleniu na budowę), a okoliczność, czy planowana inwestycja będzie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego i w jakim zakresie, nie należy do kompetencji organu wydającego zaświadczenia, lecz do organu architektoniczno – budowlanego (art. 35 w zw. z art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 września 2005 r., w sprawie II OSK 36/05 (ONSAiWSA 2006/2/64, że obowiązek wydania, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 k.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. W niniejszej sprawie, powinien mieć zastosowanie art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego, oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Przepis ten przyznaje powszechne prawo podmiotowe w kwestii możliwości uzyskania informacji planistycznych, a tryb wyłącza możliwość wydania w zakresie treści planu zaświadczeń w trybie art. 217 i art. 218 k.p.a. Wobec powyższego, Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jednolity – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.