II GSK 566/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1682/13 w sprawie ze skargi R.M. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od R.M. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1682/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.M. (zwanego dalej: skarżącym) na Uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] marca 2013 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z [...] lipca 2012 r., stwierdził, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że skarżący wystąpił do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Rada Izby Notarialnej w W. na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", oraz art. 72 § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), zwanej dalej: p.n., uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. odmówiła skarżącemu wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. W uzasadnieniu stwierdziła, że organizację aplikacji określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.), zwane dalej: "rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości". Krajowa Rada Notarialna uchwałą z [...] września 2009 r. ustaliła program aplikacji notarialnej. Zdaniem organu, skarżący nie zrealizował programu aplikacji notarialnej, gdyż nie uzyskał pozytywnej oceny z kolokwium, a tym samym nie spełnił warunków do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Skarżący w zażaleniu wniósł o uchylenie tej uchwały i potwierdzenie uprawnień do otrzymania wnioskowanego zaświadczenia, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Radzie Izby Notarialnej w W. Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 72 § 2 p.n. oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu stwierdziła, że organizacja aplikacji notarialnej jest elementem "pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" dla zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia, co oznacza także konieczność weryfikacji wiedzy nabytej przez aplikantów. Zdaniem organu, tezę tę wspiera treść § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Ustawodawca nie unormował w szerszym zakresie kwestii kolokwiów i sprawdzianów, pozostawiając to organom samorządu zawodowego. Na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 i art. 73 p.n. do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej należy ustalanie programu aplikacji notarialnej, a więc uchwała Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą nr VII/84/2011 z 19 listopada 2011 r.) jest umocowana w wymienionych przepisach i zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego. Uchwały te nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości w trybie nadzorczym. Z art. 74 § 2 p.n. wynika, że przez "ukończenie aplikacji" należy rozumieć wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdanie egzaminów. Weryfikacja podnoszenia wiedzy w czasie aplikacji nie może wyłącznie polegać na przystąpieniu do kolokwium, gdyż przez "złożenie kolokwium" należy rozumieć otrzymanie z tego sprawdzianu wyniku pozytywnego. Jeżeli zatem aplikant podczas aplikacji nie złożył któregokolwiek z kolokwiów, to tym samym nie wykonał swojego obowiązku w zakresie objętym programem aplikacji i nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Osoba, która mimo bycia aplikantem nie wykonuje swoich obowiązków i nie posiada wiedzy określonej programem szkolenia, nie może zostać uznana za osobę, która odbyła aplikację. Odbywanie aplikacji to nie tylko posiadanie określonego statusu formalnego, lecz czynne uczestniczenie w procesie zdobywania wiedzy i podwyższania kwalifikacji do przyszłego wykonywania zawodu zaufania publicznego. W skardze do WSA skarżący zarzucił art. 72 § 1 i § 2 w zw. z art. 73 oraz art. 74 § 2 p.n., a także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 217 § 1 i § 2 pkt 1 i art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 72 § 1 i § 2 p.n. i w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., a także art. 107 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ samorządu zawodowego notariuszy miał obowiązek wydać mu żądane zaświadczenie, gdyż zgodnie z art. 72 § 2 p.n. spełnił warunek odbycia aplikacji. Ani ustawa, ani rozporządzenie nie przewidują skutku w postaci odmowy wydania zaświadczenia w sytuacji niezdania kolokwium. Nie było zatem powodu do tworzenia normy prawnej niewynikającej z tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Zdaniem Sądu, z treści § 2 art. 72 p.n. wynika, że odbycie aplikacji, to spełnienie wymagań określonych w § 1 - aplikacja musi zamknąć się w okresie 2 lat i 6 miesięcy, a w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Podobnie "odbycie aplikacji notarialnej" reguluje rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. Zdaniem Sądu I instancji, żaden z obowiązków wymienionych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości (również w § 13) nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Zarówno ustawa – Prawo o notariacie, jak i rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości określają "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach, polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji wskazanym w art. 72 § 1 p.n. Samorząd zawodowy notariuszy nie ma kompetencji do dokonywania obowiązującej wykładni prawa powszechnie obowiązującego, a przez dokonanie takiej wykładni w istocie będącej wykładnią kontra legem, nie mógł "wytworzyć" normy prawnej wiążącej negatywny wynik z kolokwium z odmową wydania przedmiotowego zaświadczenia. Dokonując takiej wykładni, "uzupełniającej" treść przepisów art. 72 i art. 74 § 2 p.n., w efekcie przepisy te naruszył. W skardze kasacyjnej Krajowa Rada Notarialna zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Krajowa Rada Notarialna zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego (w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., przez błędną wykładnię: 1) art. 72 § 1 p.n. poprzez faktyczne zaprzeczenie, że aplikacja notarialna polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza; 2) art. 72 § 2 p.n. poprzez uznanie, że należy wydać zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i w konsekwencji nie odbył aplikacji notarialnej. Krajowa Rada Notarialna zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: 1) art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a., poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań dla Rady Izby Notarialnej w W. co do dalszego postępowania w sprawie; 2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wskazania powodów uchylenia zaskarżonego stanowiska Krajowej Rady Notarialnej oraz uchwały Rady Izby Notarialnej w W. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Krajowa Rada Notarialna stwierdziła, że skoro ustawodawca wymaga od aplikanta notarialnego spełnienia określonych obowiązków, to w konsekwencji należy uznać, że spełnienie tych obowiązków powinno zostać w jakiś sposób zweryfikowane. Uznanie inaczej - a tak czyni Sąd I instancji - prowadzi do pozbawienia wskazanych przepisów ustawy jakiegokolwiek ciężaru normatywnego. Nadto, Krajowa Rada Notarialna posiada ustawową kompetencję do ustalenia programu aplikacji notarialnej i sprawowania nadzoru nad szkoleniem aplikantów, przewidzianą w art. 40 § 1 pkt 9 p.n. Uznanie kolokwiów za środek weryfikacji spełnienia przesłanki zaznajomienia się przez aplikanta z całokształtem pracy notariusza wynika także ze wskazanej kompetencji Krajowej Rady Notarialnej, wynikającej z art. 40 § 1 pkt 9 p.n. Krajowa Rada Notarialna nie traktuje złożenia kolokwium jako osobnej przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, a jedynie jako środek dowodowy, służący do stwierdzenia, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz zaznajomił się z czynnościami sądów. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej wyroku. Sąd nie może ograniczyć się do ogólnikowych stwierdzeń, gdyż to uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji nie wskazał, w jaki sposób organ ma stwierdzić spełnianie przez skarżącego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 p.n. W szczególności w ramach wskazań o których mowa w art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. Sąd I instancji powinien był wyraźnie podkreślić, które fakty i dowody świadczą o tym, że R.M. zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów. Tym samym organ I instancji jest na mocy tego wyroku zobowiązany do wydania zaświadczenia, a zarazem nie zna powodów, dla których Sąd uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem i stanem faktycznym w sprawie.  W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Kwestia wymagająca rozważenia w pierwszej kolejności dotyczy rozumienia określenia "odbycie aplikacji notarialnej". Sąd I instancji, podejmując próbę jej wyjaśnienia, odwołał się do treści art. 72 § 2 p.n. Zdaniem Sądu z tego przepisu wynika, że odbycie aplikacji to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 tego artykułu – aplikacja musi zamknąć się w okresie 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak według Sądu przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej". Sąd sprowadził zatem "całokształt pracy notariusza", o którym mowa w art. 72 § 1 p.n. do "zaznajomienia się z czynnościami notariusza" i z czynnościami wskazanych sądów. Wsparł się przy tym przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, które dotyczą szkolenia aplikanta pod kierownictwem wyznaczonego notariusza i szkolenia w sądach. Aby prawidłowo zrozumieć, na czym polega "odbycie apllikacji notarialnej", o którym mowa w art. 72 § 2 p.n., należy w pierwszej kolejności przywołać słownikową definicję pojęcia "aplikacja". W znaczeniu prawniczym "aplikacja", to praktyka odbywana przez osoby po ukończeniu studiów prawniczych, przygotowująca do określonych zawodów prawniczych (Wielki Słownik języka polskiego, www.wsjp.pl). Z kolei według słownika wyrazów obcych "aplikacja" (do 1939 r. - aplikantura) to praktyka aplikantów, kandydatów na stanowisko sędziego, prokuratora, adwokata, notariusza. Łacińskie applicatura, applicatio, applicans applicantis, od applicare oznacza przykładać się (do), poświęcić się (czemu) (por. Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych Władysława Kopalińskiego, www.slownik-online.pl/ kopalinski). Mając na uwadze te definicje, pojęcie "aplikacja" (w znaczeniu prawniczym) należy rozumieć jako nabywanie określonych umiejętności i wiedzy. Ukończenie aplikacji, lub inaczej – odbycie wyznaczonego okresu szkolenia aplikacyjnego zakłada, że aplikant dysponuje już pewną wiedzą z dziedziny objętej aplikacją. Przy takim rozumieniu pojęcia aplikacji, zaświadczenie o jej odbyciu aplikacji, które jest warunkiem przystąpienia do egzaminu notarialnego, ma zatem potwierdzić, że aplikant "przeszedł" cały okres szkolenia aplikacyjnego, a więc, że uczestniczył w procesie edukacyjnym, polegającym na przyswajaniu sobie wiedzy i umiejętności. Trzeba jednak podkreślić, że w świetle ustawy Prawo o notariacie i wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego, nie zaś tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do zaznajomienia się ze wspomnianymi czynnościami, o których mówi Sąd I instancji. W § 2 pkt 3 rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72 c ustawy, stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy: 1) sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona; 2) uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach; 3) samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza. Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu prawnego. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych jest więc niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką samą wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Ta teza znajduje również potwierdzenie w treści art. 74 § 3 p.n. określającym cel egzaminu notarialnego. Egzamin ten polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do egzaminu notarialnego po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, powinien zatem je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji. Naczelny Sąd Administracyjny wyraża więc pogląd, że o odbyciu aplikacji notarialnej polegającym na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 ustawy) można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Tym samym NSA nie podziela stanowiska Sądu I instancji, według którego odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w § 1 art. 72 ustawy, rozumianych jednakże tak, jak je Sąd przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Za skuteczne w sprawie należało więc uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, a konkretnie art. 72 § 1 i § 2 p.n. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podejmowania zakwestionowanych wyrokiem Sądu I instancji uchwał artykuł ten miał następujące brzmienie. Aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych (art. 72 § 1 p.n.). Aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej (art. 72 § 2 p.n.). Taka treść omawianych regulacji obowiązywała od dnia 25 marca 2009 r. do dnia 23 sierpnia 2013 r. Dokonując odkodowania na gruncie wykładni językowej zawartych w tych przepisach norm prawnych należy zauważyć, że ustawodawca w § 1 art. 72 p.n. stwierdził, że aplikacja polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. Uznał zatem, że zaznajamianie się aplikanta z pracą notariusza musi być działaniem dokonanym, przekonuje do tego zwrot - "polega na zaznajomieniu się aplikanta". Aplikant musi się więc z całokształtem pracy notariusza podczas aplikacji zaznajomić. Ze zdania drugiego art. 72 § 1 p.n. wynika zaś, że w ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Ustawodawca postanowił zatem o obowiązku aplikanta zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Działanie aplikanta podczas odbywania aplikacji winno być zatem w tym zakresie skuteczne. Ze słownika języka polskiego pod redakcją Elżbiety Sobol wynika, że pojęcie "zaznajamiać" oznacza, min. umożliwiać poznanie, nauczenie się czegoś (Mały Słownik Języka Polskiego, pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 1255). Zestawienie zatem treści tego pojęcia z działaniem dokonanym, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 72 § 1 p.n. i obowiązkiem zaznajomienia się wynikającym ze zdania drugiego art. 72 § 1 p.n., przy uwzględnieniu faktu, że przepisy te stanowią o działaniu aplikanta – co wynika z ich brzmienia – przekonuje do jednoznacznego uznania, że aplikant notarialny w czasie aplikacji zobowiązany jest do przyswojenia wiedzy dotyczącej całokształtu pracy notariusza, także wiedzy z zakresu czynności podejmowanych przez sądy w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Warto w tym miejscu dla poparcia tezy, że to aplikant zobowiązany jest nauczyć się zakresu materiału, o którym mowa w art. 72 § 1 u.p.n., przywołać treść zdania pierwszego art. 72 § 1 u.p.n. obowiązującą od dnia ostatniej nowelizacji tej ustawy, tj. od 23 sierpnia 2013 r. Aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 3 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza. Z aktualnego brzmienia omawianego przepisu niewątpliwie wynika, że to samorząd zobowiązany jest do zaznajomienia aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza. Przekonuje do takiego stanowiska zwrot użyty przez ustawodawcę – "aplikacja notarialna (...) polega na zaznajomieniu aplikanta". Przytoczona nowelizacja – nieobowiązująca w dacie podejmowania przez organy notarialne w niniejszej sprawie uchwał – w sposób jednoznaczny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dowodzi istotnej zmiany treści normatywnej art. 72 p.n. Przedstawiona analiza przeczy w sposób jednoznaczny twierdzeniu, że obowiązkiem aplikanta notarialnego jest tylko uczestniczenie w procesie szkolenia w sposób bierny, tj. polegający na braniu udziału w zajęciach za zasadzie słuchacza, przeglądanie, wertowanie dokumentów. Podkreślić należy, że podstawowym zadaniem samorządu notarialnego i jednocześnie celem aplikacji notarialnej jest przygotowanie aplikanta do egzaminu. Szkolenie aplikanta nie może być iluzoryczne. Tym bardziej, że mamy do czynienia z zawodem zaufania publicznego, który winny wykonywać osoby o wysokim poziomie wiedzy prawniczej. Osiągnięciu tego wysokiego poziomu służy z pewnością aplikacja, na której weryfikuje się postępy w nauce w drodze sprawdzianów i kolokwiów. Aplikacyjny sprawdzian wiedzy przyszłego notariusza pozwala na ustalenie, czy aplikant opanował niezbędny zasób wiedzy związany z całokształtem pracy notariusza, czy opanował niezbędną w praktyce notariusza wiedzę dotyczącą prawa cywilnego, gospodarczego i wieczystoksięgowego. Ostatecznie, czy aplikant może przystąpić do egzaminu końcowego. Obowiązujący w czasie podejmowania przez KRN uchwał o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Dopuszczał więc możliwość weryfikowania postępów aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w § 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Przepis ten obowiązywał w czasie wydania spornych uchwał. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego był on zgodny z ustawą do czego przekonuje omówiona treść art. 72 § 1 oraz treść art. 40 § 1 pkt 9 u.p.n. Jego uchylenie nie mogło wpłynąć na wykładnię powołanych wyżej przepisów ustawowych, które pozwalały na weryfikację wiedzy aplikanta w formie kolokwium. Także fakt braku spójności i konsekwencji w zakresie sprawdzania wiedzy przez poszczególne rady izb notarialnych nie może mieć wpływu na treść wyinterpretowanych norm ustawowych. Trzeba podkreślić, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 p.n., do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy bowiem, m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Nadzór nad szkoleniem aplikantów to niewątpliwie również nadzór nad szkolącymi się aplikantami. Pod pojęciem nadzoru kryją się zaś, co do zasady, kompetencje kontrolne, połączone z możliwością władczego oddziaływania na podmiot nadzorowany, w celu korygowania jego postępowania. Już więc sam przepis art. 40 § 1 pkt 9 ustawy stwarza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawę do kontrolowania (sprawdzania) przez korporację zawodową wywiązywania się aplikantów z obowiązku zdobywania wiedzy prawniczej i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza. Krajowa Rada Notarialna, mająca ustawowe prawo ułożenia programu szkolenia aplikacyjnego, może, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawdzać, czy zrealizowane zostało wpisane w istotę aplikacji założenie, czy odbywający ją nabył choćby w dostatecznym stopniu wiedzę i umiejętności i uzależnić wydanie zaświadczenia od pozytywnego wyniku przeprowadzonych (w ramach tego programu) kolokwiów (sprawdzianów). Warto też w tym miejscu przypomnieć, że w teorii prawa administracyjnego, wyróżnia się "prawodawstwo autonomiczne, które związane jest z wyposażeniem korporacji samorządowych w pewien zakres kompetencji do tworzenia w sposób samodzielny prawa. To autonomiczne stanowienie prawa określa się jako autonomia statutowa, będąca częścią samorządu. Korzystanie z tej autonomii zalicza się do istoty samorządu" (E. Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna. Toruń 2002, s. 206). Konstrukcja art. 40 p.n. wskazuje na otwarty katalog kompetencji Krajowej Rady Notarialnej. Te kompetencje są zatem szersze od zakresu uprawnień Krajowej Rady Notarialnej wprost wymienionego w tym przepisie. Z tym, że uprawnienie do weryfikacji wiedzy aplikantów w postaci sprawdzianów, kolokwiów znajduje umocowanie w treści postanowienia wprost wymienionego w ustawie (art. 40 § 1 pkt 9 p.n.). Krajowa Rada Notarialna jest zatem uprawniona do ustalenia programu szkolenia oraz nadzoru, który w rozumieniu potocznym oznacza: dozorowanie, strzeżenie, pilnowanie kogoś lub czegoś, opiekę, kontrolę (por. Mały Słownik Języka Polskiego, pod red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 491). W tak rozumianym nadzorze nad szkoleniem aplikacyjnym mieści się niewątpliwie sprawdzanie poziomu wiedzy aplikanta notarialnego. Za usprawiedliwione ustawowo należy zatem uznać ustalenie przez Krajową Radę Notarialną w programie szkolenia sposobu weryfikowania wiedzy aplikantów poprzez przeprowadzanie kolokwiów. Kompetencje Krajowej Rady Notarialnej w tym zakresie potwierdza również treść art. 73 p.n., zgodnie z którym aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną. Z kolei stosownie do treści art. 35 p.n. do zakresu działania rady izby notarialnej należy m.in. nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza (pkt 2 tego przepisu) i organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych (pkt 3 tego przepisu). Warto też zauważyć, że przedstawione rozumienie pojęcia nadzoru jest zgodne z jego wykładnią prezentowaną przez Trybunał Konstytucyjny. Pojęcie nadzoru jest, jak podkreślono w wyroku TK z dnia 15 stycznia 2009 r. sygn. akt K 45/07 (OTK-A 2009/1/3) przede wszystkim kategorią prawa administracyjnego (wywodzi się ono z terminologii nauk o organizacji i zarządzaniu). Najczęściej określenia "nadzór" używa się do sytuacji, w której organ jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności. Uprawnienia nadzorcze obejmują prawo do kontroli oraz możliwość wiążącego wpływania na podmioty i jednostki nadzorowane. Takie rozumienie nadzoru zostało też wyrażone w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 marca 2013 r., sygn. akt II GPS 1/13, w której NSA przyjął, że przy wykładni przepisów dotyczących nadzoru wszelkie wątpliwości winny być rozwiązywane na rzecz poszanowania samodzielności korporacji samorządowych. Kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07). W powołanym wyżej wyroku z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym zakres "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" powinien być rozumiany szeroko. Może on obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych (zob. H. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny - korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002, s. 35). Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że w swoim orzecznictwie wśród elementów pieczy wymienia dodatkowo posiadanie przez organy samorządu zawodowego odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na ustalanie zakresu merytorycznego egzaminu zawodowego (zob. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 45; por. też wyrok TK z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149). Okresowe sprawdzanie wiedzy szkolonego mobilizuje go do nauki, poszerzania wiedzy, jest to typowy element szkolenia, a zarazem działanie pożądane z punktu widzenia art. 17 ust. 1 Konstytucji. Jak wcześniej już wskazano zawód notariusza jest zawodem zaufania publicznego. Notariusz ma też pozycję funkcjonariusza publicznego. Niewątpliwie w interesie publicznym i dla jego ochrony leży wysoki poziom wiedzy aplikanta, przełoży się on bowiem w przyszłości na wysoki poziom świadczonych przez notariusza usług. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 czerwca 1999 r. sygn. akt I KZP 19/99, skonstatował, iż fundamentalne reguły wykładni przepisów prawnych za punkt wyjścia przyjmują założenie – rzecz jasna idealizujące – o racjonalnym prawodawcy, a więc takim ustawodawcy, który tworzy przepisy w sposób sensowny, racjonalny i celowy, znając cały system prawny i nadając poszczególnym słowom i zwrotom zawsze takie samo znaczenie, nie zamieszczając jednocześnie zbędnych sformułowań (por. także Z Ziembiński, Teoria prawa, PWN 1978, s. 106 – 123). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego u podstaw każdej wykładni przepisu prawnego tkwić powinno założenie racjonalności ustawodawcy. Interpretator natomiast powinien dążyć do takiego tłumaczenia norm, które by tworzyło spójny z prakseologicznego punktu widzenia system (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II PK 294/12). Powołane orzeczenia w kontekście przedstawionej powyżej argumentacji przekonują do uznania w procesie wykładni obowiązku opanowania przez aplikanta notarialnego stosownej wiedzy, o której mowa jest w art. 72 § 1 p.n. oraz uprawnienia znajdującego oparcie w przepisach ustawowych do organizowania w toku nauczania aplikacyjnego kolokwiów dla sprawdzenia wiedzy aplikantów. Gdyby uznać inaczej aplikacja notarialna miałaby, jak wcześniej już zauważono, charakter iluzoryczny. Przy uwzględnieniu doniosłości i roli jaką pełnią notariusze w obrocie prawnym druga z koncepcji nie znajduje przekonującego oparcia w wartościach konstytucyjnych, jak i regulacjach ustawowych odnoszących się do zawodu notariusza. Interpretacja art. 72 § 1 i 2 p.n. powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza. Sąd I instancji nie kwestionuje dopuszczalności przeprowadzania przez organy korporacji notarialnej, w toku aplikacji, kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów z zakresu dziedzin prawa objętych szkoleniem. Popada tym samym w sprzeczność, ponieważ zaakceptowanie dopuszczalności sprawdzania, w drodze kolokwium, wiedzy aplikanta nie koresponduje z tezą, że odbycie aplikacji polega jedynie na uczestniczeniu w szkoleniach objętych programem aplikacji. Starając się uniknąć tej sprzeczności Sąd stwierdza, że żaden przepis prawa nie daje podstawy do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji w razie niezaliczenia takiego kolokwium (kolokwiów). Nie ma więc prawnego uzasadnienia dla wprowadzenia przez samorząd notarialny swoistej sankcji dla aplikanta za brak zaliczenia kolokwium. Stanowisko Sądu I instancji o braku prawnych podstaw do uzależnienia wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji od zaliczenia przewidzianych w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów czerpie uzasadnienie z przedstawionego wyżej, a zakwestionowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumienia "odbycia aplikacji notarialnej". Tylko wówczas bowiem, gdy odbycie aplikacji rozumie się tak, jak to zaprezentował Sąd I instancji można by utrzymywać, że dla odbycia aplikacji nie jest istotne podlegające sprawdzeniu wypełnienie przez aplikanta obowiązku zdobywania umiejętności zawodowych i "dokształcania się" w zakresie ogólnej wiedzy prawniczej. Tak jak już powiedziano, za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 p.n.) nie można przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji. Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawę odmowy wydania takiego zaświadczenia stanowi zarówno art. 72 § 1 i 2 p.n., jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny prezentując wyżej przedstawione rozumienie odbycia aplikacji notarialnej podkreśla zatem, że odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej nie stanowi żadnej swoistej, wprowadzonej bezpodstawnie przez samorząd notarialny sankcji za niezaliczenie kolokwium. Jest natomiast oczywistą, całkowicie prawnie uzasadnioną odmową potwierdzenia faktu, który nie zaistniał, bo aplikant w istocie aplikacji nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Przedstawione wywody znajdują wsparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013 r., sygn. III ZS 5/13, którym SN utrzymał w mocy zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej Nr VIII/196/2012 w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 p.n. W § 1 ust. 2 ostatnie zdanie tej uchwały KRN postanowiła, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Uchwała przewiduje również możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§ 6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§ 7). W tym wyroku SN odparł zarzut Ministra, że KRN bezpodstawnie wprowadziła w § 1 ust. 2 ostatnie zdanie warunek uzależniający wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wypełnienia przez aplikanta obowiązków objętych programem. Według SN w konsekwencji jest uzasadniona odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione. Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia MS w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała KRN nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu. SN dopuszczając w ogóle możliwość odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie wypowiedział się szerzej co do podstaw takiej odmowy, jako że kwestia ta wykraczała poza zakres oceny zaskarżonej uchwały KRN. Uchwała KRN Nr VIII/196/2012 zastąpiła uchwałę Nr VII//48/2009 z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009 r., w szczególności dotyczy to § 1 ust. 2. Dlatego wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały Nr VIII/196/2012 można odnieść do postanowień uchwały Nr VII/48/2009. Zaprezentowane przez NSA stanowisko co do tego, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z określonymi czynnościami wchodzącymi w zakres wykonywania zawodu notariusza przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie można bowiem mylić dwóch rzeczy: przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania. Tak więc, jak nie można zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną, nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana w szczególności tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby przecież egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza. W świetle tego, co wyżej powiedziano, należy przyznać rację Krajowej Radzie Notarialnej, która w skardze kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 72 § 1 i 2 p.n. Przede wszystkim uzasadnione jest stanowisko KRN co do tego, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 p.n. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną i na podstawie art. 188 i art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461), orzekł jak w sentencji.