II OSK 268/14

Dnia 13 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 listopada 2013 roku, sygn. akt II SA/Gl 1607/13 o odrzuceniu skargi Z. K. na pismo Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ogrzewania obiektu budowlanego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem o sygn. akt II SA/Gl 1607/13 z dnia 12 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę Z. K. na pismo Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie ogrzewania obiektu budowlanego. Postanowienie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przedmiotem skargi Z. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach było pismo Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach w dniu [...] lipca 2012 r., w którym organ poinformował skarżącego, że zaskarżone przez niego pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Częstochowy z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a tym samym brak jest możliwości jego zaskarżenia do organu wyższego stopnia. W konsekwencji organ nie rozpoznał również, złożonego przez Z. K., wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia środka odwoławczego. Skarżący pismo Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach potraktował jako postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia środka odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Częstochowy z dnia [...] marca 2012 r. i złożył na nie skargę do Sądu pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotem skargi nie jest żaden z aktów wymienionych art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej "P.p.s.a."), albowiem pismo, wskazane przez skarżącego nie nosi cech pozwalających uznać, że jest to akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Wskazał również, że obowiązująca obecnie regulacja art. 61a k.p.a. daje organowi możliwość wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, które to postanowienie, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem tegoż Sądu skarżący, oczekując wydania rozstrzygnięcia w jego sprawie, chociażby w postaci wspomnianego wyżej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, winien był skorzystać z możliwości ewentualnego zaskarżenia bezczynności organu, a po uprzednim wyczerpaniu trybu odwoławczego zainicjować postępowanie sądowoadministracyjne. W skardze kasacyjnej Z. K. zaskarżono powyższe postanowienie w całości i zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 3 § 2 P.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że przedmiotem skargi nie jest żaden z aktów wymienionych w ww. przepisie, albowiem pismo wskazane przez skarżącego, tj. pismo Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2012 r. nie nosi cech pozwalających uznać, że jest to akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, w sytuacji gdy w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2766/12, pismo to należy potraktować jako postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do złożenia odwołania, na które służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. wniesiono o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji przy uwzględnieniu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach została złożona na pismo Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach informujące skarżącego, Z. K., o niemającym charakteru decyzji administracyjnej piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Częstochowy z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], a w konsekwencji niemożliwości wdrożenia postępowania odwoławczego w przedmiocie tego pisma. WSA w Gliwicach skargę tę odrzucił, uznając, że nie należy ona do właściwości sądów administracyjnych, z czym nie zgodził się skarżący. Wobec powyższego zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na obecnym etapie postępowania jest stwierdzenie, czy orzeczenie Sądu pierwszej instancji było prawidłowe, a innymi słowy – czy pismo Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach podlegało kontroli sądowoadministracyjnej. Należy więc przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. postanowienie powinno zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę jego wydania, oznaczenie strony lub stron albo innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, pouczenie, czy i w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania lub, jeżeli postanowienie wydane zostało w formie dokumentu elektronicznego, powinno być opatrzone bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że pismo Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. nie nosi cech pozwalających uznać, że jest to akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż pismo spełniające wszystkie wskazane w art. 124 k.p.a. wymogi formalne jest postanowieniem. Pismo Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera potrzebne elementy skutkujące uznaniem go za postanowienie. Przede wszystkim wskazano w nim organ wydający rozstrzygnięcie, adresata, zawarto rozstrzygnięcie o istocie sprawy i zostało podpisane przez osobę reprezentującą organ administracji, natomiast brak niektórych elementów nie może przesądzać, czy określona czynność organu administracyjnego może być uznana za postanowienie (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., I SAB 54/93, OSP 1995, z. 11, poz. 222). Strona nie może bowiem ponosić konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji, a do takiej sytuacji doszło w niniejszej sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo Śląskiego WINB z dnia [...] lipca 2012 r. należy potraktować jako postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania wydane na podstawie art. 59 § 2 k.p.a., jest postanowieniem ostatecznym, zamykającym postępowanie, na które służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W doktrynie przyjęto bowiem pogląd, że postanowienia odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia zamykają postępowanie. Od takich postanowień, jako zamykających postępowanie, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 2006 s. 341). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, należy wskazać, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 4/07, publ. ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty postępowania kasacyjnego, jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 P.p.s.a.), mogą być natomiast uwzględnione przez Sąd pierwszej instancji w razie uwzględnienia skargi.