II OSK 1502/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 800/13 w sprawie ze skargi P. K. na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. nr 9 w przedmiocie Mazurskiego Parku Krajobrazowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. K. na rzecz Województwa Warmińsko-Mazurskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. K. na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 23 sierpnia 2013 r. P. K., wniósł skargę na rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 9 z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm- Maz Nr 20, poz. 506), domagając się stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, stanowiącego o zakazie budowania na terenie Parku nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Skarżący zarzucił, że unormowanie to narusza art. 59 ust. 1 i art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wykluczenie prawa zabudowy, a także art. 140 K.c., art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przysługującego mu prawa własności, prawa zabudowy oraz wyłączenie i ograniczenie prawa do rozporządzenia i korzystania z własnej nieruchomości. Skarżący wskazał, że jest właścicielem działki nr [...], obręb K., gm. Ś., której dotyczy wskazany zakaz. Działkę tę nabył [...] czerwca 2011 r. od P. L., któremu najpierw decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Wójt Gminy Ś. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, a następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. Starosta Szczycieński zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku letniskowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. Starosta Szczycieński przeniósł prawo z decyzji o pozwoleniu na budowę na P. K., który zrealizował inwestycję i w dniu 12 listopada 2012r. zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Szczytnie zakończenie budowy, a organ ten nie wniósł sprzeciwu co do użytkowania obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalając skargę, stwierdził, że art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w dacie wydania przedmiotowego rozporządzenia stanowił, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U Nr 92, poz. 753 ze zm.) do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych tą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Ponieważ Sejmik Województwa Warmińsko-Mazurskiego nie wydał nowego rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, powołane rozporządzenie nadal obowiązuje, realizując delegację ustawową z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Zakres spraw przekazanych wojewodzie do uregulowania w rozporządzeniu w sprawie parku krajobrazowego oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznaczał art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten zezwolił wojewodzie, a obecnie zezwala sejmikowi województwa, na wprowadzenie zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybranych spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikających z potrzeb jego ochrony. W art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca wprost przewidział możliwość wprowadzenia w parku krajobrazowym zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Wojewoda zatem nie działał w sposób samoistny, ponieważ zawarty w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia zakaz ma podstawę w normie ustawowej. Organ udokumentował, że wprowadzony zakaz był potrzebny ze względu na występujące na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego cenne skupiska wód pojeziernych i konieczność ochrony występujących tam ekosystemów. Zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej – został wprowadzony erga omnes i niewątpliwie służy realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, która nakazuje uwzględniać prawa i potrzeby przyszłych pokoleń do środowiska naturalnego. Okoliczność, że dla nieruchomości, która obecnie jest własnością skarżącego wydana została decyzja o warunkach zabudowy w 2005 r., a więc zanim zaczął obowiązywać omawiany zakaz nie ma znaczenia dla legalności zaskarżonego rozporządzenia. Ponadto sama decyzja o warunkach zabudowy nie ustala prawa do zabudowy nieruchomości, które uzależnione jest również od zgodności z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W rozpatrywanym przypadku nie ma znaczenia, że wydana decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna i obowiązuje. Decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa i może wiązać w odrębnym postępowaniu tylko w zakresie na jaki pozwalają przepisy regulujące dane zagadnienie. W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 4 marca 2014 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie, art. 16 ust. 3 i art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., Nr 100 poz. 908), art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 1 i art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 16 § 1 K.p.a. oraz art. 140 K.c. Skarżący podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu poszerza sferę uprawnień adresata i tworzy dla niego nowe uprawnienia – publiczne prawo podmiotowe do żądania pozwolenia na budowę. Ochrona praw nabytych obejmuje także prawa nabyte w drodze ostatecznych decyzji administracyjnych. Co prawda art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody upoważniał wojewodę do utworzenia parków krajobrazowych oraz ustanawiania na ich terenie zakazów, to jednak Wojewodo Warmińsko-Mazurski nie miał w tym zakresie pełnej swobody, w szczególności zobowiązany był do poszanowania zasady ochrony praw nabytych, niedziałania prawa wstecz i zaufania obywateli do państwa. Zdaniem skarżącego nie można wprowadzić zakazu zabudowy dotyczącego nieruchomości co do których wydano decyzję o warunkach zabudowy ale nie wydano jeszcze pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę wywołały nieodwracalne skutki, gdyż roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Ustanowienie Mazurskiego Parku Krajobrazowego prowadzi w istocie do wywłaszczenia, które może polegać na ograniczeniu prawa własności. Wojewoda nie wyważył wszystkich interesów indywidualnych i interesu publicznego. Przytaczając takie postawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych przepisów wymagają rozpatrzenia w kontekście przepisów regulujących utworzenie parku krajobrazowego oraz przepisów regulujących konsekwencje prawne utworzenia parku krajobrazowego. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody park krajobrazowy jest obszarem chronionym ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. W parku krajobrazowym mogą być wprowadzone zakazy, które konkretnie i szczegółowo zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Zakazy te, jako określone w ustawie, nie mogą być modyfikowane w akcie dotyczącym utworzenia parku krajobrazowego, a więc treść tych zakazów nie może być ani zawężana, ani rozszerzana. Takie stanowisko jest prezentowane także w piśmiennictwie prawniczym (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2010, str. 104). Jednym z zakazów, który może być wprowadzony w parku krajobrazowym jest zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody). Konsekwencje wprowadzenia zakazów w parku krajobrazowym, w tym zwłaszcza zakazu, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, mogą dotykać i często dotykają praw właścicieli nieruchomości na obszarze parku. Konsekwencje te mogą polegać i często polegają na ograniczeniu praw właściciela w korzystaniu z nieruchomości. Ustanowienie takich ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jest dopuszczalne, gdy jest konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie ochronie obszarów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody (art. 130 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska; Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). W takim przypadku ustawa przyznaje poszkodowanemu prawo do odszkodowania lub prawo żądania wykupu nieruchomości (art. 131 i 132 Prawo ochrony środowiska). W tym kontekście należy przyjąć, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż zaskarżone rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r., a w szczególności zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, nie narusza prawa, ponieważ zakaz ten stanowi dokładne powtórzenie zakazu określonego w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i nie jest kwestionowana potrzeba wprowadzenia tego zakazu ze względu na wartości przyrodnicze. Należy zwrócić uwagę także na to, że z uzasadnienia zaskarżonego rozporządzenia wynika, iż jego celem jest dostosowanie aktu prawnego w sprawie utworzenia Mazurskiego Parku Krajobrazowego do wymagań nowej ustawy o ochronie przyrody. Rozporządzenie zastępuje dotychczasową uchwałę Wojewódzkiej Rady Narodowej w Olsztynie z dnia 8 grudnia 1977 r. w sprawie utworzenia Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się wokół tego, że kwestionowany § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, który dotyczy budowania nowych obiektów budowlanych, narusza prawa skarżącego jako właściciela nieruchomości, które nabył niewadliwie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę i legalnego rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. Zarzuty te nie są trafne. Skoro bowiem istota wprowadzenia zakazu polega na ograniczeniu właściciela w korzystaniu z jego nieruchomości, to wprowadzenie takiego zakazu nie może być kwestionowane z tego powodu, że wydana została decyzja ostateczna o warunkach zabudowy dla określonego przedsięwzięcia budowlanego, a później pozwolenie na budowę dotyczące tego przedsięwzięcia budowlanego. Przedmiotem oceny w sprawie ze skargi na rozporządzenie nie są decyzje administracyjne o warunkach zabudowy, czy decyzja o pozwoleniu na budowę, ani skutki prawne takich decyzji, ale wyłącznie to, czy w rozporządzeniu mógł być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych. Skoro treść zakazu określonego w ustawie o ochronie przyrody (art. 17 ust. 1 pkt 7) nie może być modyfikowana, to nie było dopuszczalne wyłączenie stosowania tego zakazu do tych nieruchomości, na których planowana była budowa obiektu budowlanego określonego w decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko to dotyczy zamieszczenia w zaskarżonym rozporządzeniu zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, a nie oceny decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę oraz ich znaczenia prawnego i skutków prawnych. Normy zawarte w art. 55, art. 59 ust. 1 i art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na które powołuje się skarżący, nie podważają legalności przyjęcia w zaskarżonym rozporządzeniu zakazu w brzmieniu określonym w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody (§ 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia), albowiem konsekwencją wprowadzenia zakazu może być ograniczenie właściciela w korzystaniu z jego nieruchomości, a więc ograniczenia jego praw, co jest rekompensowane prawem do odszkodowania lub prawem żądania wykupu nieruchomości. Te ograniczenia wynikają z ustawy i są konieczne ze względu na ochronę środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Z tych powodów nie można podzielić stanowiska skarżącego, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego. To, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2005 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a także to że decyzja o warunkach zabudowy stanowi podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie podważa legalności rozporządzenia. Zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w parku krajobrazowym działa erga omnes i nie zależy od stanu nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym zakazem. Czym innym jest natomiast kwestia oceny, czy określona inwestycja realizowana na obszarze objętym zakazem może być zakwalifikowana jako budowa nowego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy dla tej inwestycji została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy. Kwestia ta nie jest przedmiotem rozważań w sprawie dotyczącej oceny legalności zaskarżonego rozporządzenia. Sąd pierwszej instancji zwrócił jednak uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy, która jest wydawana w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie przesądza sama przez się o wydaniu pozwolenia na budowę, ponieważ znaczenie ma nie tylko zgodność zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ale także zgodność projektu zagospodarowania działki (terenu) z przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.