I OSK 194/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant st. asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 865/13 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 865/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi H. R., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta Kielce uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2011 r. nr [...] o przyznaniu H. R. dodatku mieszkaniowego w kwocie 118,18 zł miesięcznie na okres od 1 października 2011 r. do 31 marca 2012 r. i orzekającej o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w skorygowanej wysokości 92,31 zł miesięcznie na ww. okres. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. organ I instancji wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., postępowanie administracyjne zakończone opisaną wyżej ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r. W wyniku wznowienia postępowania wydana została ww. decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. W ocenie organu H. R. w składanej deklaracji nie wykazała dochodów z prowadzenia gospodarstwa rolnego, które posiada wraz z mężem w miejscowości Z., gm. [...]. W odwołaniu H. R. podniosła, że gospodarstwo rolne zostało przez nią wydzierżawione na okres 10 lat, co oznacza brak dochodów z tytułu jego prowadzenia. Ponadto zdaniem strony organ I instancji nie odliczył od jej dochodów alimentów płaconych na rzecz innych osób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przepis art. 7 ust. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych przewiduje sankcję w postaci obowiązku zwrotu nienależnie pobranego dodatku mieszkaniowego w podwójnej wysokości przez osoby, które dodatek otrzymały na podstawie nieprawdziwych danych zawartych w deklaracji lub wniosku o jego przyznanie. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest uprzednie wznowienie postępowania. Sam w sobie przepis ten nie zawiera podstawy wznowienia. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie wykazał, aby w sprawie zaistniały przesłanki wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. umożliwiające wydanie decyzji w trybie art. 151 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił jedynie stan faktyczny sprawy nie dokonując oceny przesłanek wznowienia postępowania. Brak stanowiska organu orzekającego w przedmiocie wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania stanowi istotną wadę decyzji. W konsekwencji zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach H. R. podniosła, że organ odwoławczy nie rozpatrzył merytorycznie jej odwołania. W jej ocenie organ I instancji nieprawidłowo doliczył do dochodu gospodarstwa domowego dochód z gospodarstwa rolnego, nie uwzględniając faktu, że gospodarstwo to zostało wydzierżawione na okres 10 lat, w wyniku czego nastąpiło faktyczne zaprzestanie działalności rolniczej, o czym stanowi art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponadto wskazała na nieodliczenie przez organ I instancji od dochodów jej rodziny kwoty alimentów płaconych na rzecz innych osób, o czym stanowi art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że organ I instancji nie tylko przedstawił stan faktyczny, a także wskazał, przeanalizował oraz ocenił przesłankę wznowienia postępowania wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ I instancji w postanowieniu o wznowieniu postępowania oraz w decyzji jako podstawę prawną wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] września 2011 r. powołał przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wznowiono postępowanie w stosunku do decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, bowiem wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Okolicznością powyższą, co wynika z uzasadnienia organu I instancji, było powzięcie 7 marca 2013 r. wiadomości przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Kielcach, że H. R. w deklaracji nie wykazywała dochodów z prowadzenia gospodarstwa rolnego, które posiada wraz z mężem na terenie gminy [...] w miejscowości Z. W wyniku wznowionego postępowania organ I instancji ustalił, że 13 czerwca 2011 r. H. R. nabyła na wyłączną własność niezabudowane działki o powierzchni 2ha 700m2, które jednocześnie darowała swojemu mężowi, postanawiając że przedmiot darowizny stanowił będzie ich współwłasność. W dniu 18 sierpnia 2011 r. H. R. i J. R. wydzierżawili nieodpłatnie gospodarstwo rolne. Zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy rozpoznając odwołanie skarżącej powinien w oparciu o materiał procesowy zgromadzony w sprawie dokonać oceny ustalonego w postępowaniu przed organem I instancji stanu faktycznego w kontekście przepisów regulujących zasady ustalania dochodu tj. art. 3 ust. 3 oraz ust. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych oraz zasady wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Dopiero wynik dokonanej we wskazanych granicach oceny prawnej ustalonego w wyniku wznowienia postępowania stanu faktycznego sprawy, determinować będzie sposób jej rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy - stosownie do postanowień art. 138 k.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zgromadzony w sprawie materiał procesowy stanowił wystarczającą podstawę, bez konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, do dokonania przez organ odwoławczy takiej oceny w zakresie spełnienia przesłanki do wznowienia postępowania o przyznaniu dodatku mieszkaniowego oraz jakie z niego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., albowiem rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." przez błędne przyjęcie, że Kolegium z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, podczas gdy podstawy wznowienia postępowania określone przepisem art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zostały wykazane i dowiedzione w decyzji organu I instancji, o której mowa w art. 151 k.p.a., co obligowało Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może mieć zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych, nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, że nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody, nie były znane organowi, który wydał decyzję. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach, organ I instancji winien ponad wszelką wątpliwość udowodnić, że okoliczność posiadania przez stronę gospodarstwa rolnego jest okolicznością nową, nie znaną temu organowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga nie jest zasadna: Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Wynika to i z treści art. 136 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe (por. np. wyroki z 10 kwietnia 1997 r., SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 519/97). Ten kierunek wykładni potwierdza także orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99 Sąd Najwyższy stwierdził" Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 kpa nie powinien być interpretowany rozszerzająco. W związku z tym, w razie wątpliwości, czy w postępowaniu odwoławczym konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego, czy z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 kpa konieczne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy jest obowiązany zastosować przepis art. 136 kpa.". Stosując przepis art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekroczyło przyznane mu przepisem art. 138 § 2 kpa uprawnienia, ponieważ nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakie okoliczności jej zdaniem wymagają dodatkowych ustaleń oraz nie wyjaśniła powodów dla których nie można by poczynić niezbędnych ustaleń w toku uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136). Zdaniem składu orzekającego przesłanki wznowienia postępowania są oczywiste i zostały wskazane w decyzji organu pierwszej instancji, co trafnie zauważył wojewódzki sąd administracyjny. Rozpoznając sprawę samorządowe kolegium odwoławcze powinno skoncentrować się na zarzutach podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji to znaczy zbadać czy wysokość dodatku mieszkaniowego została prawidłowo obliczona w związku z ujawnieniem nowej okoliczności, nieznanej wcześniej organowi pierwszej, to jest nabycia przed datą wydania decyzji gospodarstwa rolnego. Zatem nie zachodziła konieczność przeprowadzenia dowodów mających na celu wyjaśnienie wątpliwych kwestii, bowiem fakt nabycia gospodarstwa rolnego pozostawał poza sporem. Skontrolowanie wysokości obliczonego dodatku mieszkaniowego mieści się w kompetencji organu odwoławczego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jest także nieusprawiedliwiony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Są Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi