II SA/Ol 876/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia "[...]", przyznał B. P. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad matką – H. M. wysokości 520,00 zł miesięcznie na stałe od dnia 27 sierpnia 2010r. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 7 lutego 2013r. poinformował B. P., że ww. decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne, wygaśnie z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013r.. Natomiast decyzją z dnia "[...]" Prezydent A stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 lipca 2013 r. ww. decyzji z dnia "[...]", przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 162 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie, powołując się na art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, podniósł, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu czyli z dniem 1 lipca 2013 r.. Odwołanie od ww. decyzji wniosła B. P.. Podniosła, że wcześniejszą decyzją przyznano jej przedmiotowe świadczenie na stałe od dnia 27 sierpnia 2010 r. Wskazała, że ma 57 lat i nie ma żadnych świadczeń. Jednocześnie dodała, że opieka nad chorą na Alzheimera matką to bardzo ciężka praca. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu (30 czerwca 2013r.), o którym mowa w ust. 1 (art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw). W ocenie Kolegium analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że zdarzenie (upływ określonego czasu) powoduje wygaśnięcie decyzji. Z tą datą został powiązany skutek w postaci wygaśnięcia decyzji. Wobec tego należy przyjąć, że gdy określone zdarzenie nastąpi (upływ określonego czasu), powstaje skutek w postaci wygaśnięcia decyzji. W przypadku, o którym mowa w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r., po upływie terminu, oznacza to, że wygaśnięcie decyzji następuje w dniu, w którym upłynął termin jej ważności (tj. 30 czerwca 2013 r.). W tej sytuacji wygaśnięcie decyzji stanowi ten skutek materialnoprawny określonego zdarzenia, który powoduje wygaśnięcie stosunku administracyjnoprawnego obejmującego konkretne uprawnienie. W niniejszej sprawie jest to uprawnienie do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też wraz z nadejściem terminu końcowego decyzja wygasa z mocy prawa i nie ma potrzeby ani też uzasadnienia stwierdzenie jej wygaśnięcia. Oznacza to, że z upływem określonego w ustawie terminu doszło automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego, bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia i bez konieczności podejmowania w tym zakresie jakichkolwiek czynności przez organ administracyjny. Decyzja z dnia "[...]", wygasła z mocy prawa po dniu 30 czerwca 2013 r., czyli utraciła moc prawną ze skutkiem ex lege. Z dniem 1 lipca 2013 r. przedmiotowa decyzja przestała wywoływać skutki prawne. Ponadto podkreślono, że w przypadku, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji jest uregulowana w przepisach szczególnych - co ma miejsce w niniejszej sprawie - to w takiej sytuacji uregulowanie prawne zawarte w art. 162 kpa należy traktować jako odesłanie do przepisów szczególnych. Nie było zatem w ocenie organu odwoławczego podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, należało więc umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Skargę na ww. decyzję wywiodła B. P.. Skarżąca zwróciła się o przywrócenie jej prawa do dalszego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które otrzymywała do lipca br.. Wskazała, że jest zobligowana do wykonywania wszelkich czynności opiekuńczych i pielęgnacyjnych związanych z opieką nad chorą mamą. Zaznaczyła, że zwróciła się do swojego pracodawcy o potwierdzenie, że jej rezygnacja z pracy spowodowana była koniecznością opieki nad chorą mamą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na gruncie przedmiotowej sprawy organ I instancji stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji, przyznającej skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał na art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 162 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie - powołując się na art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, podniósł, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, tj. z dniem 1 lipca 2013 r.. Organ odwoławczy słusznie zanegował rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji. Przede wszystkim trzeba wskazać, że zgodnie z art. 162 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a) organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Z powołanego przepisu wyprowadzić należy zatem dwie normy prawne. Pierwsza z nich wskazuje, że organ jest zobligowany do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie nakazuje przepis prawa. Druga natomiast uprawnia organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa i leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zarówno w pierwszej, jak i drugiej normie muszą zostać spełnione łącznie obydwie wskazane przesłanki, tj. bezprzedmiotowości i istnienia przepisu prawa nakazującego wygaszenie decyzji lub bezprzedmiotowości i istnienia interesu społecznego lub interesu strony. Bezspornym zatem jest, co wynika już z samej wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Przy czym, co najistotniejsze w przedmiotowej sprawie, jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Przedstawiona w ten sposób wykładnia omawianego przepisu jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1460/07, Lex nr 516060, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz do art. 162, A. Wróbel – LEX/el. 2012). Innymi słowy przesłanki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed przesłanką bezprzedmiotowości określoną w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Na mocy zaś art. 11 ust 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548) wprowadzono okres przejściowy, uprawniający osoby dotychczas otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne do otrzymywania przedmiotowego świadczenia przez okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, czyli do 30 czerwca 2013 r. Ponadto zgodnie z art. 11 ust. 3 ww. ustawy decyzje wydane na podstawie przepisów dotychczasowych w sprawie o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego – w tym wygaszona przez organ I instancji decyzja z dnia "[...]" przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne - pozostawały w mocy do 30 czerwca 2013 r., czyli na okres 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy i po upływie tego okresu z mocy prawa przestały obowiązywać. Decyzja z dnia "[...]", wygasła zatem z mocy prawa po dniu 30 czerwca 2013 r. i zupełnie bezpodstawne było jej wygaszanie decyzją. Tym samym słusznie stwierdził organ odwoławczy, że w sprawie nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, należało zatem umorzyć niniejsze postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Dodać jedynie należy, że takie rozstrzygnięcie jest dla strony skarżącej korzystne. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zainicjowano na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 24 czerwca 2013r., postępowanie o zbadanie zgodności art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z zasadą zaufania do państwa i prawa oraz zasadą ochrony praw nabytych, wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Wniosek ten został zarejestrowany pod sygnaturą K 27/13. Rozprawa przed Trybunałem Konstytucyjnym w tej sprawie odbędzie się już 5 grudnia br.. W przypadku zaś ewentualnego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP ww. regulacji prawnych, byt prawny decyzji z dnia "[...]". przyznającej świadczenie pielęgnacyjne skarżącej "odżyłby" na nowo. Natomiast w sytuacji wygaszenia tej decyzji przez organ z taką sytuacją prawną już nie mielibyśmy do czynienia, konieczne bowiem byłyby określone działania organu w celu przywrócenia tej decyzji do obrotu prawnego. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.