I OSK 1205/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wr 38/12 w sprawie ze skargi R. W. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 38/12, uwzględnił skargę R. W. na przewlekłość postępowania Wojewody D. w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania i zobowiązał organ ten do wydania decyzji w tym przedmiocie, w terminie 30 dni, nadto stwierdził, iż przewlekłość nie miała miejsca z naruszeniem prawa oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: we wrześniu i listopadzie 2005 r. Wojewoda D., na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wszczął postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do nieruchomości przeznaczonych pod budowę autostrady A-4 na odcinku Zgorzelec - Krzyżowa, m. in. do będących własnością skarżącego działek nr [...], położonych w gminie N., a to w związku z wydaniem decyzji lokalizacyjnej Wojewody J. z dnia [...] marca 1998 r., częściowo zmienionej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r. Sprecyzowanymi tamże postanowieniami organ zmieniał terminy załatwienia sprawy (do 15 lutego 2006 r., do 30 kwietnia 2006 r., do 30 czerwca 2006 r., do 31 sierpnia 2006 r., do 30 listopada 2006 r., do 31 grudnia 2006 r.), motywując to koniecznością wyznaczania kolejnych terminów rozprawy administracyjnej i aktualizacji wycen nieruchomości. Jak wynika z akt terminy rozpraw, których w 2006 r. wyznaczono 6, nie odbyły się z powodu niestawiennictwa skarżącego. Podobnie w roku 2007, w którym wyznaczono 3 terminy rozprawy, a jako datę zakończenia postępowania wskazano 31 sierpnia 2007 r. Decyzją z dnia [...] lipca tegoż roku Wojewoda D. orzekł m.in. o wywłaszczeniu w/w działek i ustalił odszkodowanie na kwotę 585.660 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia 31 marca 2008 r., wszak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 787/08, ją uchylił. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił jednak ten wyrok, uwzględniając skargę kasacyjną skarżącego, wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 647/09, i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W jego następstwie wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 453/10, uchylono powyższe decyzje organów obu instancji. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda D., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie, dowodząc jego bezprzedmiotowości spowodowanej zrealizowaniem celu wywłaszczenia (wybudowaniem i oddaniem do użytkowania części drogi). Na skutek odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, nie podzielając tego poglądu. Wyrokiem z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1951/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego do tej decyzji. Skarga kasacyjna jest zarejestrowana pod sygn. akt I OSK 2825/12. Wojewoda D. pismami z dnia 25 października 2011 r., 30 grudnia 2011 r., 28 marca 2012 r., 27 czerwca 2012 r., zawiadomił o wyznaczeniu nowych terminów załatwienia sprawy, ostatni na dzień 30 września 2012 r., powołując się na brak akt przekazanych do Ministra. Kolejny termin załatwienia sprawy, po wypożyczeniu akt i uzyskaniu nowej wyceny nieruchomości, ustalił ten organ na 28 lutego 2013 r. W dniu 29 sierpnia 2013 r. wniesiona została skarga w niniejszej sprawie. Skarżący dowodził w niej przewlekłości postępowania, które bezskutecznie trwa 81 miesięcy. Mimo oddania autostrady do użytkowania, do jego wywłaszczenia i wypłaty odszkodowania nie doszło. Odpowiadając na nią organ postulował jej oddalenie, wskazując na podejmowanie działań zmierzających do załatwienia sprawy, jak też jej skomplikowany charakter i aktywność strony oraz przebieg postępowania odwoławczego i sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w motywach zaskarżonego wyroku najpierw podał, iż skarżący wyczerpał wymagany tryb, gdyż złożył zażalenie na przewlekłe postępowanie w piśmie z dnia 17 lipca 2012 r. skierowanym do organu wyższego stopnia. Następnie przybliżył pojęcie przewlekłości postępowania oraz terminy załatwiania spraw administracyjnych. Analizując stan sprawy wywiódł, iż można go podzielić na trzy etapy. Pierwszy od daty wszczęcia postępowania, tj. od 26 września 2005 r. i od dnia 4 listopada 2005 r. (w zależności od działek) do dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, tj. do 27 lipca 2007 r. Drugi etap od daty zwrotu akt przez organ odwoławczy po uprawomocnieniu się wyroku uchylającego obie decyzje, tj. od 8 października 2010 r. do dnia wydania decyzji o umorzeniu postępowania z dnia 7 lutego 2011 r. Trzeci etap to okres pomiędzy doręczeniem organowi decyzji Ministra Infrastruktury uchylającej tę decyzję, tj. od połowy sierpnia 2011 r. do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu meriti czynności dokonywane przez Wojewodę D. w pierwszych dwóch etapach nie noszą cech przewlekłości. Wydłużenie terminu załatwienia sprawy w pierwszej części spowodowane było przyczynami niezależnymi od niego. W drugiej części rzeczą organu było postąpienie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku sądu administracyjnego, w tym ustalenie prawidłowości wszczęcia postępowania, sporządzenie nowego operatu szacunkowego, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Natomiast trzeci etap wykazał przewlekłość, gdyż organ od dnia doręczenia mu decyzji kasacyjnej mógł sprawę załatwić. Nie było bowiem żadnych przeszkód do zapoznania się z decyzją organu odwoławczego i przeprowadzenia niezbędnych czynności procesowych. Czasowa niedostępność akt spowodowana postępowaniem sądowoadministracyjnym jest tylko częściowym usprawiedliwieniem. W świetle brzemienia art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., w takiej sytuacji należy zobowiązać organ do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu I instancji przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż naruszenie art. 35 k.p.a. nie polegało na oczywistym jego niezastosowaniu lub zastosowaniu oczywiście nieprawidłowym, a przewlekłość nie była nadmierna i niepołączona z brakiem jakiejkolwiek aktywności organu. Co mając na uwadze, na zasadzie cytowanego wyżej przepisu P.p.s.a. i art. 200 tej ustawy, orzeczono jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. W. Zaskarżył orzeczenie Sądu pierwszej instancji w punkcie II orzekającym o charakterze przewlekłości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 149 P.p.s.a., poprzez zaakceptowanie postępowania Wojewody D., który naruszył art. 35 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ przez 81 miesięcy postępowanie w sprawie wywłaszczenia jest przewlekane. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny winien był zastosować środki przewidziane w art. 149 P.p.s.a. i usunąć naruszenie prawa, a nie uczyniwszy tego pozostawił stan przewlekłości trwający od ponad 81 miesięcy. Akceptowanie postępowania organu nie miało jego zdaniem uzasadnienia, gdyż stan zdrowia skarżącego jest od niego niezależny, stąd przerzucanie na niego odpowiedzialności za tę sytuację jest chybione. W konsekwencji czego zostały pominięte prawa strony do ochrony własności i szybkiego postępowania zapewniającego słuszne odszkodowanie. W tej materii skarżący kasacyjnie przywołał orzecznictwo międzynarodowe. Konkludując stwierdził, iż gdyby Sąd meriti dokonał prawidłowej oceny postępowania organu, wówczas zobowiązany byłby do stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego. Odmienne rozstrzygnięcie usankcjonowało ten wadliwy stan rzeczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 149 P.p.s.a., dowodząc wadliwości ich niezastosowania w powiązaniu ze wskazanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego i Konstytucji RP. Zarzut ten nie jest trafny. Przede wszystkim wypada stwierdzić, że skarga kasacyjna nie sprecyzowała formy naruszenia podniesionych w niej przepisów, a poza tym nie dostrzegła, że przepis art. 145 P.p.s.a. nie ma w sprawie o przewlekłość postępowania zastosowania. Jak wynika z brzmienia wstępnej części jego § 1 dotyczy on wyłącznie decyzji i postanowień. Natomiast skarga na przewlekłość jest rozpoznawana w oparciu o przepis art. 149 tej ustawy. Zatem przepis ten nie mógł być naruszony zaskarżonym wyrokiem. Rozważania dotyczące zasadności zarzutu uchybienia art. 149 P.p.s.a. trzeba rozpocząć od analizy treści skargi kasacyjnej w jej pierwszym i ostatnim fragmencie. Oto bowiem wskazuje się tamże najpierw, iż zaskarża się wyrok, którym nie stwierdzono przewlekłości, postulując na koniec konieczność stwierdzenia przewlekłości postępowania organu. Tymczasem Sąd meriti stwierdził przewlekłość organu i zobowiązał go do załatwienia sprawy, zatem w tym (istotnym – podstawowym) zakresie skargę uwzględnił. Co prawda uczynił to – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – dostrzegając przejawy przewlekłości tylko w jednym z trzech okresów, na jakie postępowanie podzielił, wszak po pierwsze nie zróżnicował tych etapów w sentencji, zobowiązując organ do załatwienia całej sprawy, przeto skarga osiągnęła swój cel, po wtóre był to ostatni okres postępowania. Tak więc Sąd ten uznał de facto i w konkluzji przewlekłość całego postępowania. Poza tym skarga kasacyjna nie prezentuje w tej materii zarzutów, bo nie dowodzi wadliwości przyjęcia tej koncepcji. Nie wdając się wszak w szczegółowe rozważania co do zakresu i kierunku skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny oceniając przedstawioną w niej podstawę kasacyjną oparł się o wyraźne stwierdzenie, że powyższy wyrok został zaskarżony w p. II orzekającym o charakterze przewlekłości. Ten passus został przedstawiony w części wstępnej rozpoznawanego środka i najbardziej koresponduje z jego uzasadnieniem, zwłaszcza, gdy żądanie uchylenia części wyroku korzystnego nie leży zapewne w intencji skarżącego. Badając trafność rozstrzygnięcia uznającego niewystąpienie rażącego naruszenia prawa przez organ, godzi się wskazać, że skoro nie jest kwestionowana przewlekłość postępowania, to prawomocne jest rozstrzygnięcie zawarte w punkcie I zaskarżonego wyroku, czyli stwierdzenie owej przewlekłości i zobowiązanie organu do załatwienia sprawy. Bez względu zatem na etap, jaki Sąd meriti przyjął uwzględniając skargę, całość poczynionych przezeń ustaleń faktycznych w tej materii jest również prawomocna. Tym przymiotem są objęte obie części orzeczenia, a więc i sentencja i uzasadnienie. Oznacza to m. in., że nie podważa się również konkluzji o przewlekłości tylko w trzecim okresie. A to zawęża ocenę Sądu Kasacyjnego do postępowania toczącego się od sierpnia 2011r. do dnia orzekania przez Sąd I instancji. Okres ten to pięć miesięcy. Oczywistym jest, że niezałatwienie sprawy w tym terminie narusza przepis art. 35 k.p.a., nadto że nie jest usprawiedliwieniem organu oczekiwanie na zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego, lecz zważywszy na fakt, że uchylenie decyzji umarzającej postępowanie skutkować winno podjęciem czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, w tym zwłaszcza operatu szacunkowego, bowiem organ wychodząc z założenia bezprzedmiotowości postępowania tego nie czynił, pogląd Sądu meriti o braku rażącego naruszenia prawa przewlekłością postępowania w tym okresie, jest trafny. Skarżący kasacyjnie nie zdołał go skutecznie podważyć argumentami zaprezentowanymi w skardze kasacyjnej. Ubocznie trzeba dodać, że wyrok Sądu I instancji z dnia 21 maja 2012 r. oddalający skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 9 sierpnia 2011 r. uchylającą decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, jest prawomocny, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od niego wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. Instytucja przewlekłości postępowania skupia swe zainteresowanie na dokonywanych czynnościach przez organ, gdyż jej celem nie jest w zasadzie badanie zachowania terminów ustawowych dla zakończenia sprawy administracyjnej. Ta kwestia jest bardziej akcentowana w wypadku skargi na bezczynność. Przy czym w obu wypadkach sąd uwzględniając skargę zobowiązuje organ do załatwienia sprawy, bo przewidziane w obu sytuacjach rozstrzygnięcie pozytywne jest tożsame. Toteż niepodobna czynić w niniejszej sprawie organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa, nawet gdy ten nie podjął żadnych działań w okresie 5 miesięcy. Charakter naruszenia prawa w razie dopuszczenia się przewlekłości postępowania jest kwestią ocenną, niewymierną. W tej materii nie obowiązują prawne reguły. Przeto należy odwołać się do orzecznictwa i praktyki wypracowanej na gruncie rażącego naruszenia prawa. Tam zaś stanowi się w uproszczeniu, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (p. Janusz Borkowski w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 808-812). Przy czym stan faktyczny i prawny winien być niewątpliwy. Tej oceny dokonanej przez Sąd I instancji, mimo jej lakoniczności, skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć. Tym bardziej, gdy owa przewlekłość nie przekreśla prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Mając na uwadze przytoczone wywody, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, ją oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a. ----------------------- 7