I OSK 283/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 844/13 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 844/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...] Starosta O. na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) orzekł o cofnięciu M. D. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kat. A, B. W uzasadnieniu wskazano, że M. D. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów, za które w okresie jednego roku od wydania prawa jazdy po raz pierwszy został ukarany punktami karnymi w liczbie przekraczającej 20. Stwierdzono, iż w okresie od [...] lipca 2012 r. do [...] kwietnia 2013 r. M. D. dopuścił się: przekroczenia prędkości w dniu [...] lipca 2012 r. (10 pkt), nie zastosował się do znaku "linia podwójna ciągła" (5 pkt), w dniu [...] kwietnia 2013 r. przewoził pasażera niezgodnie z przepisami o korzystaniu z pasów bezpieczeństwa oraz przekroczył dozwoloną prędkość, za co został ukarany 8 punktami. W odwołaniu od powyższej decyzji M. D. nie zgodził się z twierdzeniem organu, iż przekroczył 20 pkt, gdyż w jego ocenie ma ich dokładnie 20. Wyjaśnił, iż w dniu [...] kwietnia 2013 r. za wykroczenie ukarany został mandatem i otrzymał jedynie 5 punktów, zaś po ukaraniu nie można dowolnie zmienić istotnych elementów mandatu. Podał, iż w trakcie zdarzenia z dnia [...] kwietnia 2013 r. nie przewoził pasażera bez pasów. Wyjaśnił, iż pasażer odpiął pas po zatrzymaniu pojazdu, ale przed podejściem do niego policjanta. Odmówiłby przyjęcia mandatu, gdyby miał mieć przyznane punkty za przewożenie pasażera bez pasów. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż ze znajdującego się w aktach sprawy wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. wynika, że M. D., w okresie od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] kwietnia 2013 r. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, za które otrzymał łącznie 23 punkty, tj.: w dniu [...] lipca 2012 r. za przekroczenie prędkości powyżej 50 km/h (10 punktów) oraz niezastosowanie się do znaku P-4 "linia podwójnie ciągła" (5 punktów) oraz w dniu [...] kwietnia 2013 r. za przekroczenie prędkości od 41 do 50 km/h i przewożenie pasażerów niezgodnie z przepisami o korzystaniu z pasów bezpieczeństwa lub używaniu hełmów ochronnych (8 punktów). W opisanej sytuacji organ w sposób prawidłowy dokonał oceny przesłanek obligujących do cofnięcia M. D. prawa jazdy, bowiem w okresie jednego roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy przekroczył liczbę 20 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organy rozstrzygające w sprawie cofnięcia prawa jazdy nie są właściwe do weryfikacji liczby punktów wymierzonych za naruszenie przepisów ruchu drogowego, lecz obowiązane są rozstrzygać na podstawie okoliczności stwierdzonych we wniosku komendanta wojewódzkiego policji. Organ koncentruje się jedynie na ustaleniu czy wniosek komendanta odpowiada wymogom formalnym określonym w rozporządzeniu. Postępowanie organu w przedmiocie cofnięcia uprawnień było prawidłowe, a faktu tego nie zmienia okoliczność, iż na mandacie karnym jest informacja o przyznaniu jedynie 5 punktów, zamiast 8 punktów, bowiem starosta tej okoliczności nie może uwzględnić, póki nie nastąpi formalne wykreślenie punktów z ewidencji. Z kolei postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień nie jest właściwym trybem do weryfikacji przypisanych punktów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł M. D. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że Komendant Wojewódzki Policji, jak i organy wydające decyzje zupełnie pominęły przepisy decydujące o nakładaniu punktów karnych. Zgodnie bowiem z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, mandatem karnym albo orzeczeniem dyscyplinarnym w sprawie o naruszenie rozpatrywane w postępowaniu dyscyplinarnym. W świetle wskazanego przepisu wpisanie do ewidencji większej liczby punktów aniżeli wynikało to z prawomocnego mandatu karnego jest działaniem bezprawnym. Skarżący wyjaśnił, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniami Kolegium, że Starosta wydając decyzję nie ma uprawnienia do badania prawidłowości orzeczenia, w związku z którym naliczone zostały kierowcy punkty karne. Skoro zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia wpisu do ewidencji dokonuje się na podstawie mandatu, to wpis ten musi być zgodny z mandatem. To, że organy Policji popełniają błędy nie może uprawniać organów administracji do powielania tych błędów w decyzjach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazano, że ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki policji, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Po uzyskaniu określonej liczby punktów, komendant wojewódzki policji przesyła sformalizowaną informację do organu uprawnionego do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, a więc do starosty. Tym samym starosta przed wydaniem decyzji ustala stan faktyczny, jakim jest zaewidencjonowana liczba punktów karnych przypisanych danemu kierowcy, wyłącznie na podstawie dokumentu urzędowego. W przypadku skarżącego ilość zaewidencjonowanych i przypisanych skarżącemu punktów wynosiła 23, co w sytuacji, gdy miało to miejsce w ciągu 1 roku od wydania prawa jazdy po raz pierwszy uzasadniało dokonane w decyzji rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Organy orzekające w sprawie zobligowane były domniemaniem prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym, do przyjęcia, iż skarżący uzyskał liczbę punktów uzasadniających wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Wprawdzie domniemanie to nie jest nieusuwalne i zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych, jednak inicjatywa dowodowa, inaczej niż to jest zazwyczaj w postępowaniu administracyjnym, spoczywa na stronie podważającej treść takiego dokumentu. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby skarżącemu udało się wykazać nieprawdziwość informacji udzielonej przez komendanta wojewódzkiego policji. W ocenie Sądu skarżący nie skorzystał z możliwości kwestionowania zapisu w ewidencji w postępowaniu przed organem ją prowadzącym, a więc przed komendantem wojewódzkim policji. Przysługuje mu prawo wglądu do ewidencji, a jeżeli kwestionuje podstawę konkretnego wpisu, może żądać jego usunięcia, zaś ciężar wykazania zasadności wpisu spoczywa wówczas na organie prowadzącym ewidencję, który musi dysponować prawomocnymi wyrokami sądów, postanowieniami sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, wyrokami nakazowymi lub mandatami karnymi, stwierdzającymi naruszenie przepisów ruchu drogowego przez kierującego (§ 4 ust. 1 wskazanego rozporządzenia). Dopiero podważenie zapisów w ewidencji będzie miało znaczenie w postępowaniu dotyczącym zatrzymania prawa jazdy. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł M. D. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: art. 140 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawa o ruchu drogowym - przez jego błędne zastosowanie, w sytuacji nie przekroczenia przez skarżącego limitu punktów, o których mowa w tym przepisie, § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), zgodnie z którym wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym mandatem karnym, 2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 76 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie skutecznego podważenia wpisu do w/w ewidencji poprzez przedłożenie dowodu w postaci mandatu karnego na mniejszą ilość punktów karnych niż to wynika z ewidencji. Skarżący podkreślił, iż zarówno organy administracji jak i WSA w Olsztynie zupełnie pominęły przepisy decydujące o nakładaniu punktów karnych. To treść orzeczeń karnych, w tym mandatów decyduje o ilości punktów, a nie ewidencja prowadzona przez Policję. Dlatego nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem z uzasadnienia wyroku WSA, że starosta przed wydaniem decyzji ustala stan faktyczny, jakim jest zaewidencjonowana liczba punktów karnych przypisanych danemu kierowcy, wyłącznie na podstawie dokumentu urzędowego, ewidencji. Jeżeli ewidencja Policji stanowi dokument urzędowy, to status taki ma tym bardziej mandat karny. Co więcej to mandat stanowi orzeczenie w zasadzie zrównane w zakresie wykroczeń drogowych z wyrokami sądowymi. Dlatego też to mandat jest podstawowym orzeczeniem i dokumentem urzędowym, a ewidencja Policji ma być tylko pochodną tego orzeczenia i oczywiście powinna być z nim zgodna. WSA w Olsztynie wskazuje na to, że domniemanie wynikające z dokumentów urzędowych może być podważone w trybie art. 76 § 3 k.p.a., a przecież przedłożenie prawomocnego mandatu z inną ilością punktów niż w ewidencji stanowi właśnie przeciwdowód dla tejże ewidencji i prowadzi do wniosku o nie przekroczeniu przez skarżącego limitu punktów. W ocenie skarżącego nie ma potrzeby badania prawidłowości orzeczeń tj. mandatów karnych, albowiem wystarczającym jest odczytanie nałożonych nimi punktów karnych. Jest ich dokładnie 20, czyli nie więcej niż 20. Skoro zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia wpisu do ewidencji dokonuje się na podstawie mandatu, to wpis ten musi być zgodny z mandatem. W przypadku niezgodności wpisu do ewidencji z treścią mandatu decydująca musi być treść mandatu, gdyż osoba ukarana mandatem karnym musi mieć pewność, co do swojej sytuacji prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna pozbawiona była usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy niniejszej sprowadza się do tego, czy w toku postępowania dotyczącego cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami z uwagi na przekroczenie limitu punktów karnych można badać zasadność dokonanych w ewidencji wpisów. Do tego celu zmierza bowiem podniesiony przez skarżącego w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 140 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) - przez jego błędne zastosowanie, w sytuacji nie przekroczenia przez skarżącego limitu punktów, o których mowa w tym przepisie. Przepis ten w dacie rozstrzygania sprawy przez organ przewidywał cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami w drodze decyzji starosty wydawanej na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji w przypadku przekroczenia, w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy, liczby 20 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Do kwestii tej odnosi się także jedyny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia prawa procesowego. Powołany przez skarżącego w tym zakresie przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentów urzędowych. Zdaniem strony skarżącej organy administracji naruszyły ten przepis odrzucając twierdzenie skarżącego, że właściwą ilość obciążających go punktów karnych należy przyjąć w oparciu o widniejący w mandacie zapis 5 punktów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji powołanych wyżej przepisów nie naruszył. Sąd ten bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie zwrócił uwagę na możliwość podważania wpisu liczby punktów w ewidencji w odrębnym trybie. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie NSA to, że takim właściwym trybem jest żądanie usunięcia wpisu punktów z ewidencji, skierowane do właściwego organu policyjnego. Odmowa usunięcia punktów z ewidencji stanowi zaś czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skarżący nie uczynił użytku z takiego trybu obrony swych praw. W tej sytuacji widniejący w ewidencji wpis ilości punktów pozostawał wiążący dla organów administracji rozpoznających sprawę w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Nie mógł w niniejszym postępowaniu podlegać merytorycznej ocenie zarzut naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), zgodnie z którym wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym mandatem karnym, skoro słusznie nie była przedmiotem badania w tym postępowaniu kwestia zasadności wpisu punktów do ewidencji. Zarzuty dotyczące tej kwestii mogłyby podlegać bowiem badaniu jedynie w ramach skargi na czynność odmowy usunięcia punktów z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Na marginesie tylko wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1991/11 i z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1110/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którymi prawomocny mandat karny jest podstawą do dokonania wpisu w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, lecz ilość ujawnionych punktów karnych jest pochodną od stwierdzenia – stosownym mandatem – naruszenia przepisów ruchu drogowego. Oznacza to, że stwierdzone mandatem karnym naruszenie przepisów ruchu drogowego jest równoznaczne z wpisem do ewidencji liczby punktów wynikających z załącznika nr 1 rozporządzenia. Wpis punktów do ewidencji ma bowiem charakter techniczny, będący konsekwencją naruszenia przepisów ruchu drogowego. O ich naliczeniu nie decyduje policjant lub sąd, lecz są one przypisywane ex lege do poszczególnych naruszeń. Żaden policjant nie może zatem zdecydować, że za wykroczenie polegające na przewożeniu pasażera bez pasów bezpieczeństwa nie przypisze kierowcy określonej w rozporządzeniu liczby punktów karnych. Obowiązujące przepisy prawa takiej możliwości nie przewidują. Zawsze naruszenie przepisu ruchu drogowego określone w wykazie naruszeń tych przepisów skutkuje przypisaniem odpowiedniej liczby punktów i ich wpisaniem do ewidencji. Zatem to nie ilość odnotowanych w mandacie karnym punktów karnych, lecz opis czynu, za który mandat ten wystawiono jest wiążący dla organu prowadzącego ewidencję. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., uznając ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.