II SA/Ke 776/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie odmowy uchylenia nakazu rozbiórki. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Ostateczną decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), nakazał T. i B. R. rozebrać wybudowane niezgodnie z obowiązującymi przepisami budynki: mieszkalny, gospodarczy i warsztat blacharski, znajdujące się na działce przy [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta orzekł na podstawie art. 39 ww. ustawy – na wniosek inwestora T. i B. R. – o odroczeniu terminu wykonania przymusowej rozbiórki i wydał pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego, gospodarczego i warsztatu blacharskiego do czasu zagospodarowania terenu działki zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta. W piśmie z dnia 28.02.2013r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, J. T. (nabywca ww. nieruchomości) wniosła o uchylenie – na podstawie art. 155 K.p.a. – ww. decyzji z dnia [...]. Uzasadniając przedmiotowe żądanie wnioskodawczyni podniosła, że obecnie plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta pod węzeł komunikacyjny już nie obowiązuje. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. ww. decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu powołano się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym stosowanie art. 155 K.p.a. w przypadku nakazu rozbiórki nie jest możliwe, gdyż wzruszenie decyzji w tym trybie znosiłoby – wbrew intencji ustawodawcy – sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej. W odwołaniu od ww. decyzji J. T. zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy. Strona podniosła, że w jej interesie leży dokonanie legalizacji ww. budynków, gdyż przedmiotowa nieruchomość obarczona jest obecnie wadą prawną, co znacząco obniża jej wartość i utrudnia jej zbycie, uniemożliwiając uzyskanie środków na leczenie. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, przytoczył art. 155 K.p.a. i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione dwie z trzech przesłanek, wymaganych do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...]W tym zakresie wskazano, że przepis art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 155 K.p.a. Ponadto, wśród przesłanek wynikających z przepisów Prawa budowlanego, dających podstawę organom nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, nie ma takiej, która nakazywałaby uwzględnić "słuszny interes strony", na którą nakłada się taki obowiązek. Nie można zatem oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego może być uchylona lub zmieniona wyłącznie z tego powodu. Końcowo organ odwoławczy wskazał, że w oparciu o przepis art. 154 oraz 155 K.p.a. mogą być uchylone lub zmienione tylko decyzje konstytutywne, tj. tworzące nowe prawa lub obowiązki, a nie deklaratoryjne – do których należy zaliczyć decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. T. zarzuciła decyzji organu odwoławczego z dnia 3.07.2013r. naruszenie: 1. art. 7 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyrażające się w tym, że nie uwzględniono wszystkich podstaw uzasadniających wygaśnięcie ostatecznej decyzji z dnia [...], w szczególności nie wzięto pod uwagę z urzędu art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., - nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (to jest J. T.), przemawiającego za wydaniem pozwolenia na użytkowanie przedmiotowych budynków, które od kilkunastu lat stanowią przedmiot eksploatacji, 2. art. 8 K.p.a. poprzez: - nieuwzględnienie okoliczności faktycznych, uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...]., - wywołanie po stronie J. T. przekonania o realnej szansie na pozytywne zakończenie sprawy (vide: pismo z dnia 12.06.1996r.), 3. art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie, że decyzja z dnia [...] [...]stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie strony, 4. art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że podstawą wydania decyzji z dnia [...] był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w chwili obecnej będący nieaktualny – która to przesłanka w pełni uzasadnia wznowienie postępowania w sprawie; należy wznowić postępowanie także z tego powodu, że organ decyzją z dnia [...] nakazał właścicielom nieruchomości rozebrać budynki mieszkalny, gospodarczy oraz warsztat blacharski w sytuacji, gdy ówcześni właściciele legitymowali się decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 21.02.1968r. dla wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego murowanego, 5. naruszenie przepisu art. 77 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w tym, że organ administracji publicznej nie rozpatrzył w wyczerpujący sposób materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia, bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia należało przede wszystkim odnieść się do zasadności odmowy uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...](załącznik nr 1 do K-I-5) – kwestionowanej w niniejszej sprawie przez J. T. Nadmienić przy tym należy, że ostatnim z wymienionych rozstrzygnięć nakazano T. i B. R. rozebrać wybudowane niezgodnie z obowiązującymi przepisami budynki – mieszkalny, gospodarczy i warsztat blacharski, znajdujące się na działce przy [...] – z uwagi na ich wybudowanie na terenie przeznaczonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta pod węzeł komunikacyjny. W podstawie prawnej powołano art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.), zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Mając na uwadze treść cyt. przepisu zaznaczyć trzeba, że nie przewiduje on możliwości rozstrzygania w oparciu o uznanie administracyjne, a decyzja wydana w tym trybie ma charakter związany. We wniosku z dnia 28.02.2013r., jak również w skardze J. T. wskazuje na konieczność uchylenia ww. decyzji z dnia [...] z uwagi na utratę mocy obowiązującej przez ww. plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta. Przechodząc do powołanego przez organy obu instancji art. 155 K.p.a. należy zwrócić uwagę na niedopuszczalność rozszerzającej wykładni tego przepisu, jako że regulacja ta ustanawia jeden z nielicznych wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazać przy tym trzeba, że "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (np. nakaz rozbiórki) – na co wskazuje NSA w wyrokach: z dnia 27.05.2003r., sygn. akt IV SA 3205/01, M. Prawn. z 2003r. nr 14, poz. 627, z dnia 14.02.2002r., sygn. akt IV SA 1076/00, niepublikowany. W tym miejscu podkreślić trzeba, że w trybie określonym w art. 155 K.p.a. nie można wzruszyć wszystkich decyzji ostatecznych, a jedynie te rozstrzygnięcia, które spełniają określone przesłanki. Jakkolwiek wymogi te nie wynikają wprost z brzmienia powołanego przepisu, to można je wyprowadzić w drodze wykładni z całego systemu przepisów prawa administracyjnego, mając na uwadze zgodność z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi oraz racjonalność ustawodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 21.04.2006r., II OSK 770/05, Lex nr 211853, z dnia 17.06.2008r.,II OSK 663/07, Lex nr 539705). W tym zakresie tut. Sąd w całości podziela stanowisko NSA, wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 13.07.2010r., II OSK 1151/09 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA), zgodnie z którym: - po pierwsze, w trybie z art. 155 K.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być zweryfikowane w drodze innych postępowań nadzwyczajnych np. art. 145, art. 156 K.p.a., gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności; - po drugie, w oparciu o art. 155 K.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, tj. tworzące nowe prawa lub obowiązki, a nie deklaratoryjne (por. także wyrok NSA z dnia 14.03.1997r., I SA 235/96, ONSA 1997/4/186; wyrok NSA z dnia 29.10.1999r., I SA 2088/98, Lex nr 48625); decyzje deklaratoryjne nie tworzą bowiem żadnych praw ani obowiązków, lecz potwierdzają jedynie, że obowiązki bądź uprawnienia (prawa) wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego; z ostatecznej decyzji deklaratoryjnej nie może zatem strona nabyć żadnego prawa; - po trzecie, art. 155 K.p.a. może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (por. także wyrok NSA z dnia 4.10.1999r., IV SA 1434/97, Lex nr 48678; wyrok NSA z dnia 24.05.2005r., OSK 1792/04, niepubl.). W tym ostatnim zakresie podkreślić trzeba, że w przepisie art. 155 K.p.a. ustawodawca, określając uprawnienia organu orzekającego na jego podstawie, użył słowa "może", co oznacza, że przepis ten jest stosowany na zasadzie uznania administracyjnego. W rezultacie, jak w sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe (por. wyrok NSA z dnia 11.10.2005r. o sygn. akt I OSK 815/05, Lex nr 217423). Niezależnie od powyższego, mając na uwadze stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z dnia 5.02.2010r. o sygn. akt II OSK 269/09, Lex nr 592023, należy zwrócić uwagę, że wśród przesłanek wynikających z przepisów Prawa budowlanego (tak poprzednio, jak i obecnie obowiązującego), dających podstawę organom nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, nie ma takiej, która by nakazywała uwzględnić "słuszny interes strony", na którą nakłada się taki obowiązek. W tym zakresie można co najwyżej stosować zasady ogólne postępowania administracyjnego (art. 7 K.p.a.). W rezultacie, jak podkreśla NSA w ww. orzeczeniu, "nie można więc oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego po latach, kiedy już podlega egzekucji, może być uchylona lub zmieniona przez ten sam organ wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym słuszny interes strony, która przez lata nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki. Takie rozumienie przepisu art. 154 K.p.a., czy też art. 155 K.p.a., stanowiłoby dla strony naruszającej prawo, odmawiającej wykonania obowiązku a tym samym zachowania zgodnego z prawem, nieuzasadnioną nagrodę, gratyfikację w postaci uchylenia lub zmiany decyzji o nakazie rozbiórki. Strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek, zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem z racji tej, że przez wiele lat uchyla się od wykonania tego obowiązku, nie może przez zastosowanie przepisów art. 154 lub 155 k.p.a. być w lepszej, uprzywilejowanej sytuacji, niż inne podmioty, na które nałożono podobne obowiązki i wykonały je dobrowolnie bądź w drodze egzekucji. Takie stosowanie przepisów prawa prowadziłoby do nierównego traktowania niektórych podmiotów wobec prawa, co w konsekwencji naruszałoby przepis art. 32 ust. 1 Konstytucji RP." Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że ostateczna decyzja z dnia [...]– której uchylenia w trybie art. 155 K.p.a. domaga się skarżąca – ma charakter decyzji związanej i deklaratoryjnej, potwierdzającej wynikający z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. obowiązek dokonania rozbiórki. W takiej sytuacji nie ma miejsca na uznanie administracyjne i z tego też względu tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. nie może służyć uchyleniu takiej decyzji – o czym prawidłowo rozstrzygnęły organy obu instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że ze względu na zasadę niekonkurencyjności nadzwyczajnych środków prawnych, nie jest dopuszczalne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznej na podstawie art. 162 K.p.a. w sytuacji, gdy właściwy organ wszczął postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji albo wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 961). To samo należy odnieść do wskazywanego przez skarżącą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., podkreślając przy tym konieczność spełnienia odrębnych przesłanek (art. 149 w zw. z art. 148 i art. 145 § K.p.a.), niezbędnych do skutecznego wszczęcia takiego postępowania. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że wbrew zarzutom skargi organy administracji publicznej – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 K.p.a. – podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, przy czym w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Należy przy tym podkreślić, że z uwagi na zakreślone przez stronę we wniosku 28.02.2013r. ramy prawne prowadzonego postępowania (art. 155 K.p.a.), dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miał znaczenia fakt utraty mocy obowiązującej przez plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta – z którym pierwotnie kolidowały budynki na działce skarżącej. Dopuszczalność stosowania trybu określonego w tym przepisie – jak już to wyżej wykazano – jest bowiem możliwa dopiero po spełnieniu szeregu przesłanek, które nie zachodzą w niniejszej sprawie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.