II OSK 81/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz NSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Po 576/12 w sprawie ze skargi K.M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 26 lipca 2011 r. nr XI/120/2011 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K.M. na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku z dnia 26 lipca 2011 r. nr XI/120/2011 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Kórniku przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu łącznika ekologicznego w obrębach geodezyjnych Kórnika, Kamionki, Szczytniki, Borówiec – w gminie Kórnik. Granice obszaru objętego planem zostały przedstawione na mapie stanowiącej załącznik graficzny do uchwały. Przed podjęciem uchwały przeprowadzono analizę zgodności przystąpienia do sporządzania miejscowego planu, oceniono stopień zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kórnik, a także ustalono niezbędny zakres prac planistycznych. Wskazano również, że celem niniejszego planu miejscowego będzie określenie zasad zagospodarowania na obszarze objętym planem, w szczególności zapewnienie ochrony terenów o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych oraz o dużym znaczeniu dla gospodarki wodnej gminy, poprzez zakaz zabudowy. Pismem z dnia 3 kwietnia 2012 r. K.M. wezwał Radę do uchylenia powyższej uchwały ze względu na to, że uchwała narusza prawo i interes prawny skarżącego, wynikający z prawa własności nieruchomości – działek nr 1 i nr 2 położonych w miejscowości Kamionki. Uchwałą z dnia 25 kwietnia 2012 r., nr XX/236/2012, Rada Miejska w Kórniku postanowiła nie uwzględnić powyższego wezwania. Rada wskazał, że uchwała z dnia 26 lipca 2011 r. inicjuje dopiero procedurę planistyczną, podczas której skarżącemu przysługiwać będą określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym środki "odwoławcze". Ponadto uchwała ta nie ogranicza prawa własności skarżącego, gdyż nie stanowi jeszcze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie umożliwia prowadzenie procedury jego uchwalenia, nie przesądzając o ostatecznych rozwiązaniach przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Również wynikający z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) obowiązek zawieszenia w takiej sytuacji postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza naruszenia prawa własności nieruchomości znajdujących się na terenie objętym uchwałą. Skargę na uchwałę z dnia 26 lipca 2011 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł K.M., zarzucając organowi: naruszenie art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 K.c., art. 7, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, art. 72 i art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), § 2, § 3, § 5, § 6, i § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1298), art. 5, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) oraz art. 88, art. 118, art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie dopuszczalne było, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, ograniczenie prawa własności służącego skarżącemu, które przejawia się w uniemożliwieniu swobodnego korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność, tj. zagospodarowania jej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podkreślił, że na należących do niego działkach nr 1 i nr 2 zamierza zrealizować inwestycję polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinny i w związku z powyższym zamierzeniem wystąpił już do Burmistrza Gminy Kórnik o ustalenie warunków zabudowy. Z uwagi zaś na zaskarżoną uchwałę postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zawieszone. Zatem uchwała ta w sposób bezpośredni, konkretny i realny ogranicza jego prawo własności, gdyż pozbawia właściciela swobodnego korzystania z nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kórniku wniosła o jej oddalenie i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją. Sam fakt bycia właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, a także fakt zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są, zdaniem Sądu, wystarczające do uznania istnienia naruszonego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie uchwałą intencyjną, wyrażającą zamiar gminy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej celem jest jedynie określenie granic terenu objętego przyszłym planem miejscowym (art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie przesądza ona o aktualnej sytuacji prawnej skarżącego. Ustalenia uchwały nie oddziaływują bowiem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości. Uchwała nie przesądza też o przyszłym kształcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i jej intencyjne zapisy (abstrahując od oceny ich dopuszczalności, której na tym etapie skargi Sąd nie bada) dotyczące wprowadzenia zakazu zabudowy na terenach nią objętych, nie są wiążące dla przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w takim znaczeniu jak przykładowo ma to miejsce w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd zaznaczył, że na etapie podejmowania uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, trudno przyjąć, iż doszło do ograniczenia prawa własności skarżącego. Wskazał także, że uregulowanie przewidziane w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje rzeczywiście możliwość zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w przypadku gdy została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, jednakże na okres nie dłuższy, niż 12 miesięcy. Sąd wyjaśnił, że przepis ten ma jedynie charakter proceduralny i nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację materialnoprawną skarżącego, a tylko z przepisów o charakterze matrialnoprawnym można wywodzić interes prawny jednostki, którego naruszenie daje możliwość wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.M. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 14 i art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 72 i art. 73 Prawo ochrony środowiska, § 2, § 3, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych, art. 5, art. 6, art. 23 i art. 24 ustawy o ochronie przyrody, § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 88f, art. 118, art. 119 i art. 120 Prawa wodnego poprzez błędną ich wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie dopuszczalne było w świetle prawa, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, ograniczenie prawa własności służącego skarżącemu, które przejawia się w uniemożliwieniu korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4, art. 6, art. 14, art. 59 i art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 K.c., art. 7, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. poprzez błędną ich wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż legitymacja do zaskarżenia uchwały rady gminy oparta być musi na interesie prawnym, który wynikać może jedynie z prawa materialnego z wyłączeniem prawa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że występując ze skargą na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę Rady Miejskiej w Kórniku o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Obowiązek uwzględnienia takiej skargi powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy wprawdzie zostaje naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, lecz dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, na przykład w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, jak również w sytuacji, gdy zostaje wprawdzie naruszony porządek prawny, lecz jednocześnie nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero bowiem ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i odpowiedzi na pytanie czy naruszenie tego interesu lub uprawnienia nastąpiło w granicach dopuszczonych przez obowiązujące prawo. Nadto trafny jest pogląd, że interes skarżącego, o którym stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być bezpośredni, realny i aktualnie istniejący oraz powinien wynikać z obowiązującego prawa materialnego. Należy też w pełni podzielić ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że skarżący nie wykazał, by zakwestionowana przez niego uchwała Rady Gminy w Kórniku z dnia 26 lipca 2011 r. naruszała jego interes prawny lub uprawnienie. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym". Uchwała taka nie kształtuje jeszcze sytuacji prawnej osób posiadających nieruchomości na terenie, którego dotyczy. Rozpoczyna ona prace planistyczne przy tworzeniu planu miejscowego i dopiero ten plan w przyszłości, jako przepis prawa miejscowego, może ukształtować sposób wykonywania własności. Nadto rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie planu miejscowego, posiada w granicach prawa samodzielność i swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Może ona w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem a nawet, gdy uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzenia planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, iż zaskarżona uchwała naruszyła jej prawo do swobodnego dysponowania i korzystania z jej nieruchomości położonych na terenie objętym przyszłym planem, ponieważ uniemożliwiła uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i jednocześnie wskazała w uzasadnieniu, że jej celem jest ochrona terenów o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych oraz o dużym znaczeniu dla gospodarki wodnej poprzez zakazy budowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało wyjaśnione (por. wyrok NSA z 13 września 2005 r., II OSK 74/05), że wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenie granic obszaru nim objętego. W uchwale tej nie określa się propozycji co do przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy (por. Komentarz do ustawy planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. Beck 2008, s. 145 i 146). Za trafne należy więc uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że zaskarżona w sprawie uchwała nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego a jej intencyjne zapisy dotyczące również zakazu zabudowy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed podjęciem uchwały burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Skarżący zarzucił naruszenie tego przepisu oraz art. 14 ust. 2 u.p.z.p. przez sporządzenie załącznika graficznego do uchwały przedstawiającego granice obszaru objętego planem w niewłaściwej skali. Odnośnie do tego zarzutu należy wskazać, że dokonanie wymienionych w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. czynności przygotowawczych oraz ich zakres pozostają poza kontrolą legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu, gdyż nie sporządza się dokumentacji z ich przeprowadzenia i nie przedstawia się jej wojewodzie na podstawie art. 20 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy, co wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). W szczególności ani kontroli, ani żadnym wymogom ustawowym nie podlega sporządzenie analizy, o jakiej mowa w art. 15 ust. 5 u.p.z.p. (por. powołany wyżej Komentarz.., s. 144). W rozpoznawanej sprawie uchwała powołała się na taką analizę oraz ustalenia stopnia zgodności przewidzianych w przyszłym planie rozwiązań z ustaleniami aktualnie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a ich kontrola pozostaje poza kompetencją sądu. Jeżeli zaś chodzi o skalę mapy stanowiącej zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. część uchwały, to przepisy nie określają wymagań co do skali mapy i dokładności granic terenu objętego uchwałą. Fakt zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na mocy art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie narusza interesu prawnego skarżącego. Nie wpływa on obecnie na sytuacją materialnoprawną skarżącego, lecz wyłącznie na jego sytuację procesową, i to tylko na okres wynikający z powołanego przepisu. Brak też jest podstaw do przyjęcia a priori wniosku, że jego sytuacja prawna po uchwaleniu planu miejscowego będzie gorsza, niż przed jego uchwaleniem. Pogląd, iż plan takie uniemożliwi mu swobodne korzystanie z jego nieruchomości pomija bowiem to, że obecnie również z prawa tego skarżący może korzystać w granicach obowiązujących ustaw a możliwość zabudowania własnych nieruchomości jest uzależniona od spełnienia szeregu ustawowych warunków przewidzianych, przede wszystkim, w art. 61 u.p.z.p. Przyjęcie więc wniosku, że obecnie mógłby skarżący wybudować planowane budynku a po uchwaleniu planu już nie, jest bezpodstawne. Powyższe stwierdzenia prowadzą do wniosku, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 14 i art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 140 k.c. i wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów konstytucyjnych, w szczególności dotyczących ochrony własności, a także powołanego przepisu Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W pełni jest bowiem trafny wniosek, że uchwała o przystąpieniu do tworzenia planu miejscowego nie narusza aktualnie istniejącego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skarga kasacyjna zarzuciła nadto naruszenie szeregu przepisów proceduralnych z kilku wskazanych aktów prawnych. Przepisy te regulują różne kwestie: art. 72 i art. 73 Prawa ochrony środowiska – dotyczą treści studium uwarunkowań oraz planów miejscowych, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 września 2002 r. – opracowań ekofizjograficznych, art. 5, art. 6, art. 23 i art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – definicji ustawowych, form ochrony przyrody oraz zakazów na obszarach chronionego krajobrazu, § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, powołane przepisy Prawa wodnego – terenów zagrożenia powodziowego i programów wodno-środowiskowych kraju. Przepisy te nie miały żadnego zastosowania przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały i – oczywiście – w tej sytuacji nie mogły być naruszone. Mogą one natomiast mieć zastosowanie w procedurze tworzenia planu i ich naruszenie może być, ewentualnie, objęte zarzutami w skardze na uchwałę o przyjęciu planu miejscowego. Podnoszenie tych zarzutów w obecnie prowadzonym postępowaniu jest przedwczesne. Skarga kasacyjna nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw. Dlatego podlega ona oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.