II SA/Po 576/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego; oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Rada Miejska w K. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu łącznika ekologicznego w obrębach geodezyjnych [...], [...], [...], [...] – w gminie [...]. Granice obszaru objętego planem zostały przedstawione na mapie stanowiącej załącznik graficzny do Uchwały. W § 2 Uchwały wskazano, że zakres ustaleń planu obejmuje problematykę określoną w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast w uzasadnieniu uchwały wskazano między innymi, iż zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeprowadzono analizę zgodności przystąpienia do sporządzania miejscowego planu, oceniono stopień zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], a także ustalono niezbędny zakres prac planistycznych. Analiza została przekazana Radzie łącznie z projektem uchwały. Wskazano również, że celem niniejszego planu miejscowego będzie określenie zasad zagospodarowania na obszarze objętym planem, w szczególności zapewnienie ochrony terenów o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych oraz o dużym znaczeniu dla gospodarki wodnej gminy, poprzez zakaz zabudowy. Pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r. skarżący K. M., działając przez swojego pełnomocnika radcę prawnego I. P. [...] wezwał Radę Miejską w K. do uchylenia powyższej uchwały ze względu na to, że uchwała narusza prawo i interes prawny skarżącego, wynikający z prawa własności nieruchomości - działek Nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha położonych w miejscowości [...]. Rada Miejska w K. w dniu [...] kwietnia 2012 r. podjęła Uchwałę Nr \[..] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszeń prawa, złożonego przez Pana K. M. , postanawiając o nieuwzględnieniu powyższego wezwania.. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że inicjuje ona dopiero procedurę planistyczną, podczas której skarżącemu przysługiwać będą określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym środki "odwoławcze". Uchwała objęta wezwaniem nie ogranicza prawa własności skarżącego, gdyż nie stanowi jeszcze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie umożliwia prowadzenie procedury jego uchwalenia, nie przesądzając o ostatecznych rozwiązaniach przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Również wynikający z art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązek zawieszenia w takiej sytuacji postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza naruszenia prawa własności nieruchomości znajdujących się na terenie objetym uchwałą. Pismem z dnia 28 maja 2012 r. skarżący wniósł skargę na Uchwałę Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej Uchwały, skarżący zarzucił temu aktowi naruszenie prawa, a w szczególności art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 7, art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 72 i art. 7 ustawy prawo ochrony środowiska, §2, § 3, § 5, § 6, i § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych, art. 5, art. 23 i art. 24ustawy o ochronie przyrody, § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 stycznia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 88, art. 118, art. 119, art. 120 ustawy prawo wodne poprzez błędną ich wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie dopuszczalne było, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały ograniczenie prawa własności służącego skarżącemu, które przejawia się w uniemożliwieniu swobodnego korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność, tj. zagospodarowania jej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu , skarżący wskazał, że teren objęty zaskarżoną uchwałą, obejmuje między innymi nieruchomość wnioskodawcy tj. działki Nr [...] z arkusza mapy [...], i Nr [...] z arkusza mapy 4 o łącznej powierzchni [...] ha położone w miejscowości [...]. Na działkach tych skarżący zamierza zrealizować inwestycję polegającą na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych i w tym celu wystąpił do Burmistrza Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy. Z uwagi jednak na podjętą przez Radę Miejską w K. uchwałę Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. przedmiotowe postępowanie zostało postanowieniem Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. zawieszone. Postanowienie Burmistrza Gminy K., którym zawieszono postępowanie w sprawie wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaskarżone przez skarżącego, zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Wskazując na powyższe, skarżący zarzucił, iż zaskarżona uchwala ogranicza w sposób bezpośredni, konkretny i realny prawo własności wnioskodawcy, gdyż pozbawia właściciela prawa swobodnego korzystania z nieruchomości. Kolejnym pismem z dnia 7 września 2012 r. skarżący wniósł podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w skardze wniósł o zobligowanie Rady Miejskiej w K. do przedłożenia aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowanie przestrzennego Gminy [...], a także o zwrócenie się do Wojewody Wielkopolskiego, celem uzyskania informacji kiedy została doręczona temu organowi Uchwała Rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu łącznika ekologicznego w obrębach geodezyjnych: [...], [...], [...], [...] – w gminie K.. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż podjęta uchwała nie ogranicza prawa własności skarżącego gdyż umożliwia ona jedynie rozpoczęcie procedury planistycznej, nie przesądzając w żaden sposób o ostatecznych rozstrzygnięciach zawartych w planie. W dniu 11 września 2012 r. wpłynął do tut. Sądu odpis pisma przewodniczącego Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 2011 znak: [...] skierowanego do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu, wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru tego pisma, z których to dokumentów wynika, że podjęta w dniu [...] lipca 2011 r. Uchwała Rady Miejskiej w K. Nr [...] została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 3 sierpnia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą niniejsze skargi jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2002r. Nr 142 poz. 1591 z pózn. zm.) zgodnie z którym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenia do sądu administracyjnego. Formalnym warunkiem wniesienia skargi na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wezwanie organu, którego działanie jest przedmiotem zaskarżenia do usunięcia naruszenia prawa i dochowanie terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz. 1270 z pózn. zm.) – zwany dalej p.p.s.a. Niewątpliwie warunki powyższe zostały spełnione przez skarżącego, który pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wezwał Radę Miejską w K. do usunięcia naruszenia prawa, a następnie po doręczeniu w dniu 8 maja 2012 r. pełnomocnikowi skarżącego Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, złożonego przez Pana K. M., wniósł w dniu 30 maja 2012 r. skargę do tutejszego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Rady Miejskiej w K. Kolejna zatem kwestią, którą winien rozważyć Sąd rozpatrując niniejszą sprawę jest kwestia legitymacji skargowej do zaskarżenia Uchwały rady Miejskiej w K. Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie cytowanego art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skargę na uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Taka konstrukcja przytoczonego przepisu oznacza, że strona inicjująca postępowanie skargowe w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym winna wykazać się nie tylko samym interesem prawnym lecz również jego naruszeniem. Winna udowodnić, że zaskarżona uchwała , naruszając prawo, równocześnie wpływa negatywnie na jego sferę uprawnień prawnomaterialnych. Zgodnie z wyrażonym w orzecznictwie poglądem, źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy jest norma prawa materialnego, która kształtuje sytuację prawną wnoszącego skargę. Skarga złożona w trybie art. 101 ust.1 ustawy, nie ma charakteru actio popularis, więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (po. wyrok NSA z 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2005 r. sygn II SA/Wa 1928/04 a także wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04). W orzecznictwie przyjmuje się przy tym , ze interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje cytowany art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 1.06.2005 r. o p. cit, wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 maja 2006 r. sygn. II SA/Bk 763/05, wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2008 r. sygn IV SA/Wa 2201/06, wyrok NSA z 23 maja 2002 r. sygn. IV SA 1426/01, wyrok NSA z 19 lipca 2011 I OSK 677/11). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (por. wyrok NSA z 29.IX.2010 r. II OSK 1429/10, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2451/11). Odnoszą powyższe rozważania do sprawy niniejszej, Sąd uznał, iż skarżący nie wykazał istnienia związku pomiędzy podjętą w dniu [...] lipca 2011 r. przez Radę Miejską w K. Uchwałą Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją. Skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu, że jest właścicielem nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżoną Uchwałą Rady Gminy K., a także z faktu, iż wszczęte na jego niosek postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowych nieruchomości, zostało zawieszone Postanowieniem Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2011 r. zawieszone na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym miejscu należy wskazać, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedynie uchwałą intencyjną wyrażającą zamiar gminy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i jej celem jest jedynie określenie granic terenu objętego przyszłym planem miejscowym (art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Uchwała ta w żadnej mierze nie przesądza o aktualnej sytuacji prawnej skarżącego, ustalenia uchwały nie oddziaływują bowiem w żaden sposób na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości. Uchwała nie przesądza też o przyszłym kształcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i jej intencyjne zapisy (abstrahując od oceny ich dopuszczalności, której na tym etapie skargi Sąd nie bada) dotyczące wprowadzenia zakazu zabudowy na terenach nią objętych, nie są wiążące dla przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w takim znaczeniu jak przykładowo ma to miejsce w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Proces planistyczny, poprzedzający uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odpowiadać musi wymogom prawa, w szczególności przebiegać winien w sposób zgodny z zasadami określonym w art. 15 do 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy gwarantują udział społeczeństwa w procesie planistycznym i wprowadzają gwarancje dla osób, których indywidualne interesy mogą zostać naruszone rozstrzygnięciami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na etapie uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, trudno przyjąć iż doszło do ograniczenia prawa własności skarżącego. Skarżący wskazuje również iż naruszenie jego interesu prawnego nastąpiło z uwagi na zawieszenie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego uchwałą. Uregulowanie przewidziane w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje rzeczywiście możliwość zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w przypadku gdy została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, jednakże na okres nie dłuższy, niż 12 miesięcy. Wskazane uregulowanie prawne ma jednak charakter wyłącznie proceduralny (zawieszenie postępowania) i nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację materialno – prawną skarżącego a tylko z przepisów o charakterze matrialnoprawnym można wywodzić (o czym była mowa wyżej) interes prawny jednostki, którego naruszenie daje możliwość wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7.05.2008 r. II SA/Po 628/07). Sąd w składzie obecnym nie podziela poglądu wyrażonego w przytoczonym przez skarżącego wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17.10.2007 r. II SA/Gd 436/07 Lex Nr 400745, zgodnie z którym, ten przepis procesowy (możliwość zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy) może przesądzać o istnieniu interesu prawnego (i jego naruszeniu) w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z powyższym Sąd uznał, iż skarżący K. M. nie wykazał, by wyżej opisana uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszała – w chwili jej zaskarżenia – interes prawny lub uprawnienie podmiotu wnoszącego skargę. To z kolei skutkowało przyjęciem braku interesu prawnego strony skarżącej i w konsekwencji oddaleniem skargi. Brak po stronie K. M. legitymacji skargowej, wykluczał badanie merytorycznych zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153. poz. 1270 ze zm. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...] należało oddalić.