I OSK 889/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 517/12 w sprawie ze skargi R. M. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wydania decyzji w sprawie stwierdzenia, iż nieruchomość podpadała pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 517/12 w sprawie ze skargi R. M. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wydania decyzji w sprawie stwierdzenia, iż nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej w pkt 1. zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpoznania odwołań od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...], w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. wymierzył Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych płatną w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt 4. zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz R. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia 19 lutego 2001 r., doprecyzowanym w dniu 30 kwietnia 2001 r., R. M. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej, że dawne działki gruntowe o numerach 394 i 395, zapisane w księdze wieczystej tom 133 karta [...]. [...] nie podlegały pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. Wojewoda Wielkopolski w punkcie 1 stwierdził, że działki gruntowe nr 393 i 394 stanowiące własność H. M., zapisane do [...]lutego 1943 r. w księdze gruntowej [...], tom 133 [...], następnie księdze [...] tom II karta 52, nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r., nr 3, poz. 13, ze zm.), w punkcie 2 natomiast umorzył postępowanie odnośnie działek gruntowych o nr 393 i 394 w pozostałym zakresie. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]stycznia 2004 r. i umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu. Na skutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1865/05 uchylił powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponownie rozpoznając odwołanie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Poznaniu oraz Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń SA Oddział Okręgowy w Poznaniu organ II instancji decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 26 stycznia 2004 r. i stwierdził, że działki gruntowe o nr 393 i nr 394 stanowiące zespół pałacowo-parkowy podpadał pod działanie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz umorzył postępowanie odwoławcze dotyczące Agencji Nieruchomości Rolnych. Na powyższą decyzję R. M. wniósł skargę, w wyniku rozpoznania, której Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2007 r. sygn. IV SA1678/07 uchylił zaskarżoną decyzję. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem zostały zwrócone organowi w dniu 7 lutego 2008 r. W dniu 3 lipca 2008 r. Sąd orzekający w sprawie wydał postanowienie rozstrzygające wątpliwości co do treści powyższego wyroku z dnia 19 października 2007 r. Postanowienie to wpłynęło do organu 28 lipca 2008 r. Dnia 20 października 2008 r. R. M. skierował do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismo zatytułowane "Wniosek o podjęcie czynności w sprawie". W jego treści zawarł prośbę o podjęcie czynności i wydanie właściwej decyzji, na co pozwala materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Nadmienił, że sporządzenie pisma wynikało z faktu niedziałania organu przez ponad rok tj. od chwili wydania wyroku w dniu 19.10.2007r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mocą którego uchylono decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W dniu 5 listopada 2008 r. Minister Infrastruktury zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wypożyczenie akt sprawy, które zostały przesłane zgodnie z wnioskiem, a następnie zwrócone w dniu 28 listopada 2008 r. Do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez skarżącego R. M. w dniu 12 października 2012 r. organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do jej zakończenia. R. M. wniósł skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, która trwa poczynając od 2008 r. Zarzucił organowi naruszenie prawa poprzez znaczne przekroczenie terminów rozpoznania sprawy i wniósł o: 1. stwierdzenie jego bezczynności 2. zobowiązanie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do merytorycznego rozpoznania sprawy w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 3. ukaranie organu stosowną karą 4. zasądzenie kosztów postępowania . Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie terminowego załatwienia sprawy. Sąd I instancji zauważył, że z analizy dokumentów znajdujących się aktach administracyjnych, przekazanych do Sądu wraz ze skargą wynika, że od dnia 28 lipca 2008 r. kiedy to organ dysponował zarówno wyrokiem Sądu z dnia 19.10.2007 r. jak i postanowieniem tego Sądu rozstrzygającym wątpliwości co do treści wymienionego wyroku z dnia 3.07.2008 r. nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w II instancji. W świetle powyższych okoliczności Sąd I instancji stwierdził, że skarga na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest uzasadniona, gdyż oczywiste jest, że wskazany organ administracji publicznej nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z przepisów kpa. Sąd I instancji uznał z uwagi na całkowitą bierność Ministra, że bezczynność organu nosi cechy rażącego naruszenia prawa i uzasadnia ukaranie organu grzywną w wysokości 5000 (pięć tysięcy) złotych w oparciu o treść art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze charakter sprawy oraz treść art. 35 § 3 kpa, Sąd I instancji zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w terminie jednego miesiąca od daty zwrotu akt administracyjnych. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 149 § 1 i 2 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 149 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., polegające na uwzględnieniu skargi R. M. z pominięciem okoliczności skutkującej odrzuceniem skargi, 2) błędne zastosowanie art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zostały wyczerpane środki zaskarżenia przysługujące stronie w toku postępowania administracyjnego, 3) art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że pismo R. M. z dnia 20 października 2008 r. było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że pismo R. M. z dnia 20 października 2008 r. nie jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa, a także nieustosunkowanie się przez orzekający w sprawie Sąd do tego stanowiska. Powołując się na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł: 1) na podstawie art. 176 w zw. z art. 189 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi, 2) ewentualnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, 3) na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że pisma R. M. z dnia 20 października 2008 r. nie można uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ze względu na fakt, że zostało skierowane w 2008 r. oraz z uwagi na jego treść, w której wnioskodawca "uprzejmie prosi o podjęcie czynności i wydanie właściwej decyzji, na co od dawna pozwala materiał zgromadzony w tej sprawie". Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że w jego ocenie nie zostały wyczerpane przesłanki z art. 52 § 1 p.p.s.a. i skarga nie może podlegać rozpoznaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów. W pierwszej kolejności, należy podkreślić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Przy czym, w sprawach na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę według stanu sprawy z daty orzekania, tj. ściślej z daty zamknięcia rozprawy poprzedzającej orzekanie (por. wyrok NSA z 06.10.2000 r., sygn. IV SA 105/00, wyrok NSA z 1.12.10 r., sygn. akt I OSK 1641/10). Oznacza to, iż Sąd ocenia działania organów na dzień orzekania, a więc zgodnie ze stanem prawnym i faktycznym obowiązującym w tym dniu. W myśl aktualnie obowiązujących przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (zmiana ustawy dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązującą od 11 kwietnia 2011r. - Dz. U. 2011 r. Nr 6, poz. 18) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki wraz ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 37 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przepis art. 149 p.p.s.a. w oparciu, o który Sąd orzeka w sprawach na bezczynność, zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Dla uznania bezczynności organu odwoławczego niezbędnym jest pozytywne ustalenie, że organ ten w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa nie wydał decyzji. W przedmiotowej sprawie ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, są właściwe. Przede wszystkim ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że w okresie od dnia 28 lipca 2008 r., a więc od momentu przekazania organowi wyroku Sądu z dnia 1.10.2007 r. oraz postanowienia Sądu rozstrzygającego wątpliwości co do treści wymienionego wyroku z dnia 3 lipca 2008 r. nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w II instancji. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie zostało oparte na materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Nie można bowiem przyjąć, że niewydanie żadnego aktu w sprawie, co więcej niepodjęcie żadnej czynności przez organ orzekający w okresie od 28 lipca 2008 r. może być postrzegane jako działanie czynne i nierażące. Ponadto, wywód skarżącego kasacyjnie organu sprowadza się jedynie do kwestionowania treści i zasadności złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez skarżącego. Organ nie wskazuje okoliczności usprawiedliwiających niedziałanie, a jedynie kwestionuje treść złożonego wezwania i okoliczność, iż w sprawie wyczerpane zostały środki zaskarżenia przysługujące stronie w postępowaniu administracyjnym. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże termin do wniesienia skargi z zaskarżeniem określonych aktów i czynności. Artykuł 53 § 1 tej ustawy wprowadza termin do wniesienia skargi na rozstrzygnięcia (decyzje, postanowienia i inne akty), które są doręczane stronie, natomiast art. 53 § 2 określa terminy do wniesienia skargi w odniesieniu do aktów i czynności, których zaskarżenie do sądu administracyjnego ustawa uzależnia od uprzedniego wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 p.p.s.a). Termin do wniesienia skargi jest powiązany z aktem lub czynnością, które strona zaskarża do sądu administracyjnego, ponieważ celem wprowadzenia terminu jest ustabilizowanie sytuacji prawnej, której dotyczy akt lub czynność, przez przesądzenie, że stały się one "prawomocne". Bezczynność organu z kolei stwarza stan, w którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczone terminem. Jedynym – w takim przypadku -warunkiem wniesienia skargi, który obowiązana jest spełnić strona, jest uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 kpa, które w niniejszej sprawie miało miejsce. Powyższe oznacza, że terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 p.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 685/10). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie strona skarżąca wbrew stanowisku wyrażonym w skardze kasacyjnej wyczerpała przed wniesieniem skargi na bezczynność tryb przewidziany art. 37 kpa. Powyższego stanowiska nie zmienia okoliczność, iż przepis ten w brzmieniu aktualnym, obowiązuje od 11 kwietnia 2011r. r, kiedy to weszła w życie zmiana przepisów ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, która spowodowała, że od tej daty obowiązkowym stało się wzywanie organu centralnego do usunięcia naruszenia prawa przed skierowaniem skargi na bezczynność do sądu.. Wprawdzie skarżący, po tej zmianie nie skierował do Ministra pisma, które miałoby charakter wezwania z art. 37 kpa, jednak za takowe wezwanie uznać należało pismo R. M. z dnia 20.10.2008r., które zostało wniesione w tymże samym dniu, a więc przed zmianą przepisów w zakresie jak powyżej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za taką kwalifikacją pisma z dnia 20 października 2008 r. przemawia jego treść, odpowiadająca wymogom wezwania w świetle aktualnie obowiązującego art. 37 § 1 kpa, a także fakt niedziałania Ministra od 2008r. W sytuacji niedziałania organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa winno wzywać do podjęcia niezbędnych, wymaganych prawem czynności. W kwestionowanym piśmie R. M. takowe żądanie zawarł, domagał się bowiem wydania decyzji, kończącej postępowanie w sprawie. Tym samym uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał właściwej interpretacji art. 52 oraz 53 p.p.s.a., przyjmując, że w przypadku skargi na bezczynność organu, strona nie jest związana terminem określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz zarzut błędnego zastosowania art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zostały wyczerpane środki zaskarżenia przysługujące stronie w toku postępowania administracyjnego. Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z ww przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść przytoczonego powyżej przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Naczelny Sąd Administracyjny badając spełnienie wymogów z tej normy zobowiązany jest dokonać kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z tymi wymogami. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku, zawiera wszystkie wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a obligatoryjne elementy, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Pozwala ono też na odtworzenie stanowiska Sądu pierwszej instancji i co za tym idzie poddanie go kontroli instancyjnej. Motywy Sądu zostały przedstawione jasno i jednoznacznie, z przywołaniem argumentacji odwołującej się do treści przepisów, a także judykatury. W konsekwencji, tak samo jak w przypadku innych zarzutów, należy stwierdzić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. nie został naruszony w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wszystkie powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.