I SA/Wa 831/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skarg [....] Związków Zawodowych [...] z siedzibą w K., Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o w R., Gminy [...] i Związku [...] w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących [...] Związków Zawodowych [...] z siedzibą w K., Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o w R. oraz Związku [...] w W. kwoty po 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2012r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1953 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydium [...] Rady Narodowej w R. działając w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) orzeczeniem z dnia [...] października 1953 r. (znak: [...]) postanowiło uznać, że parcele o numerach pgr.l.kat [...] i [...] wchodzące w skład nieruchomości Iwh [...] gm. kat. [...] jako części majątku ziemskiego [...] położonego w [...] stanowiącego własność rodziny Z., przeszły na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej (pkt 1 orzeczenia) oraz, iż ruchomości należące do majątku [...] oraz Zakładu [...], w szczególności materace, meble, pościel, biblioteka muzealna, nie będące przedmiotami osobistego użytku właścicieli E. i J.Z, oraz inne przedmioty o wartości artystycznej i muzealnej podlegały przejęciu na Skarb Państwa (pkt 2 orzeczenia). Pismem z dnia 4 listopada 1999 r. jedna ze spadkobierczyń byłych właścicieli nieruchomości H.S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1953 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2001 r. Nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1953 r. Powyższa decyzja została przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzeczeniem z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...], utrzymana w mocy. Wyrokiem z dnia 11 września 2002 r. sygn. akt IV SA 2279/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie ww. decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w R. z dnia [...] października 1953 r. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: Związek [...], Centrum [...] Sp. z o.o., Gmina [...], Uzdrowisko [...], [...] Związków Zawodowych [...], Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] oraz Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...]., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzje. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy na parceli [...] znajdował się las. Tymczasem przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej dotyczyły nieruchomości ziemskich, tj. nieruchomości o charakterze rolniczym, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej. Podstawą nacjonalizacji lasów był z kolei dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 15, poz. 82, z późn. zm.; dalej: "dekret o przejęciu lasów"), którego art. 1 ust. 1 przewidywał przejęcie z mocy prawa lasów i gruntów leśnych o obszarze ponad 25 ha, stanowiących własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych. Lasy i grunty leśne wchodzące w skład majątków ziemskich objętych dekretem o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przechodziły, co do zasady, na własność Państwa na podstawie tego dekretu, lecz podlegały przejściu na własność Państwa z mocy prawa, jeśli spełniały kryteria określone w dekrecie o przejęciu lasów. W związku z powyższym, organ uznał, iż odnośnie parceli [...] została spełniona przesłanka wymieniona w art. 1 ust. 1 dekretu o przejęciu lasów, a co za tym idzie, nie mogła ona zostać przejęta na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a jej powierzchnia nie wliczała się do powierzchni ogólnej przejętej nieruchomości. W przypadku parceli [...] o pow. [...] ha oragn wskazał, że nie została spełniona norma obszarowa stanowiąca przesłankę przejęcia nieruchomości na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z tych przyczyn Minister uznał, że kontrolowane orzeczenie w części dotyczącej pkt 1 zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Odnośnie pkt 2 organ wskazał, że z brzmienia § 5 rozporządzenia wynika wyraźnie, że orzeczenie wydane na podstawie tego przepisu mogło odnosić się tylko do nieruchomości. Żaden przepis dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ani rozporządzenia nie dawał podstaw do wydawania aktów administracyjnych dotyczących przejęcia innych składników majątkowych. W związku z powyższym kontrolowane orzeczenie w części dotyczącej pkt 2 zostało wydane bez podstawy prawnej. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli [...] Związków Zawodowych [...], Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o w R., Gmina [...] i Związek [...] w W. W ocenie [...] Związków Zawodowych [...] rozpoznając sprawę organ całkowicie pominął fakt, że na części przedmiotowej nieruchomości aktami notarialnymi ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, a prawo to ujawnione zostało w księgach wieczystych prowadzonych dla nieruchomości. Organ nie mógł zatem w opisanej sytuacji stwierdzić nieważności orzeczenia z 1953 r., bowiem w sprawie zaistniały już nieodwracalne skutki prawne. W skardze Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o w R., wskazano na brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji oraz niewyjaśnienie przez organ, czy wnioskodawczyni H.S. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Gmina [...] podniosła zarzut niezbadania autentyczności księgi Iwh [...], w szczególności wobec niepotwierdzenia jej przez sąd wieczystoksięgowy. Z kolei w swojej skardze Związek [...] zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 7, art. 22 § 2, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 Kpa oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zdaniem tego skarżącego organ również nie wziął pod uwagę wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z kolei z art. 119 pkt 1 ppsa, sprawa może być rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym, jeżeli decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 kpa lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Przede wszystkim w przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, które Sąd wziął pod uwagę, a które w zasadzie czynią bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Na wstępie podkreślić należy, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie pisemnych rozstrzygnięć (art. 109 § 1 kpa). Z doręczeniem orzeczenia administracyjnego wiążą się bowiem przewidziane w Kpa skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 kpa, szczególne znaczenie także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy w dniu 17 stycznia 2007r. zmarł jeden z uczestników postępowania Z.R. (odpisu aktu zgonu w k. 62), który był współużytkownikiem wieczystym nieruchomości o nr ewid [...] wchodzącej w skład nieruchomości Iwh [...], i jako strona prowadzonego postępowania administracyjnego był wymieniony w rozdzielnikach obu zaskarżonych decyzji. Pomimo posiadania przez organ wiedzy o śmierci Z.R. i to co najmniej od dnia 3 października 2012 r. – o czym świadczy adnotacja "adresat nie żyje", sporządzona przez Urząd pocztowy w I. na kopercie zawierającej zawiadomienie organu z dnia 14 września 2012 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydane w sprawie rozstrzygnięcia kierował do osoby nieżyjącej, która w chwili wydawania decyzji nie miała już przymiotu strony (nie miała podmiotowości prawnej). Powyższe działanie stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Takie naruszenie prawa obligowało Sąd do uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie rozstrzygnięcia ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji lub postanowień. Skoro doszło do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 1983 r. sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r. sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., z. 5, poz. 108). Organ powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania mieć aktualną wiedzę na temat kręgu podmiotów mających interes prawny w postępowaniu (art. 61 § 4 w zw. z art. 10 § 1 Kpa). Rozpoznając ponownie sprawę organ orzekający weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym zapewni udział w postępowaniu i do których skieruje podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135, art. 152 oraz 120 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.