II GSK 654/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "S." Spółki z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 1154/13 w sprawie ze skargi "S." Spółki z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, oddalił skargę. I Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Spółka wystąpiła w dniu [...] maja 2012 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2012, wnosząc o przyznanie jednolitej płatności obszarowej do działek rolnych o łącznej powierzchni 506,16 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o łącznej powierzchni 488,04 ha. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał wnioskodawcy płatności na rok 2012 w łącznej wysokości 428.567,62 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 370.539,49 zł do powierzchni 506,16 ha, zgodnie z żądaniem strony oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 58.028,13 zł, do powierzchni 488,04 ha. W uzasadnieniu powyższej decyzji w odniesieniu do uzupełniającej płatności podstawowej organ I instancji wskazał, iż początkowa kwota płatności wynosiła 103.366,87 zł, jednakże została ona pomniejszona zgodnie z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012, C (2012) 5049 final. W przypadku, gdy całkowita kwota płatności bezpośrednich, które mają być przyznane rolnikowi na mocy rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2008, (WE) nr 247/2006, nr (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. (WE) L30 z 31.01.2009), zwanego dalej rozporządzeniem Rady nr 73/2009, w tym wszystkich krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, przekracza 5 tys. euro, kwota krajowych uzupełniających płatności, które mają być przyznane temu rolnikowi zostaje pomniejszona o kwotę równą 10% całkowitej kwoty przekraczającej 5 tys. euro. Całkowita kwota zmniejszenia płatności uzupełniających wynosi 11.047,99 euro, z czego proporcjonalna kwota zmniejszenia przypadająca dla uzupełniającej płatności obszarowej wynosi 45.338,74 zł. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając w nim naruszenie art. 10 w zw. z art. 121 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz naruszenie decyzji wykonawczej Komisji z dnia 24 lipca 2012 r. zatwierdzającej przyznanie krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich w Polsce za rok 2012. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w G. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ wskazał, że łączna kwota przyznanych płatności bezpośrednich, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów, po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości, wynosi 473.906,36 zł, co przy kursie wymiany euro 4,1038 zł stanowi kwotę 115.479,89 euro, i należało do kwoty stanowiącej nadwyżkę w wysokości 110.479,89 euro zastosować 10% zmniejszenie płatności uzupełniających. Całkowita kwota zmniejszenia płatności uzupełniających wynosi 11.047,99 euro, z czego proporcjonalna kwota zmniejszenia przypadająca dla płatności uzupełniającej do powierzchni upraw innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) wynosi 45.338,74 złotych. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uznał skargę za niezasadną. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem sporu jest prawidłowość zastosowania przez organy administracyjne tzw. modulacji uzupełniającej płatności obszarowej, o której mowa w art. 132 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia Rady nr 73/2009. Strona zakwestionowała w skardze zastosowanie 10% zmniejszenia płatności w części przewyższającej kwotę 5000 euro, podnosząc, że brak było podstaw do zastosowania zmniejszenia w ogóle, ewentualnie organ powinien był zastosować zmniejszenie w wysokości 4%. Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie ma racji skarżąca wywodząc, że w nowych państwach członkowskich wyłączono stosowanie w 2012 r. 10% modulacji płatności bezpośrednich przewyższających kwotę 5.000 euro, a wprowadzono jedynie obniżenie o 4% płatności przekraczających wysokość 300.000 euro. W ocenie Sądu stanowisko to opiera się na błędnym utożsamieniu użytych w art. 10 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 pojęć wartości procentowej modulacji i różnicy między poziomem płatności bezpośrednich stosowanym w państwach członkowskich nowych i tzw. starych. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że wartość procentowa modulacji wynika z art. 7 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia i wynosi 10% dla płatności przewyższających 5.000 euro i 4% dla płatności przewyższających 300.000 euro. Wynikająca z art. 7 ust. 2 rozporządzenia 73/2009 wartość procentowa modulacji (4% dla płatności przewyższających 300.000 euro) jest czymś innym niż różnica między poziomem płatności bezpośrednich stosowanym w Polsce na podstawie art. 121 tego rozporządzenia, wynoszącym – bez stosowania modulacji – 90% i poziomem tych płatności w starych państwach członkowskich, wynoszącym przy zastosowaniu 10-procenotwej modulacji podstawowej i 4-procentowej modulacji dodatkowej 86 %. Zastosowanie modulacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady nr 73/2009, tj. modulacji podstawowej i dodatkowej, ma na celu zrównanie poziomu płatności bezpośrednich w Polsce i tzw. starych państwach członkowskich. Sąd pierwszej instancji wskazał również, że w celu dostosowania prawa krajowego do prawa unijnego, dokonano zmiany rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.). Zgodnie z § 17a ust. 1 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy łączna kwota płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów, która ma być przyznana rolnikowi za dany rok, jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 5.000 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalanego na zasadach wynikających z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1913/2006 z dnia 20 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania agromonetarnego systemu dla euro w rolnictwie i zmieniającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 365 z 21.12.2006, str. 52, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1913/2006", płatność uzupełniająca podlega zmniejszeniu o kwotę odpowiadającą 10% nadwyżki łącznej kwoty płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów ponad kwotę stanowiącą równowartość 5.000 euro przeliczoną na złote według kursu euro ustalanego na zasadach wynikających z art. 3 rozporządzenia nr 1913/2006. Podsumowując, WSA w G. wskazał raz jeszcze, że w niniejszej sprawie strona zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 506,16 ha do jednolitej płatności obszarowej oraz działki rolne o łącznej powierzchni 488,04 ha do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, a biorąc pod uwagę, że łączna kwota przyznanych płatności bezpośredniej, wsparcia specjalnego, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej i płatności do pomidorów, po zastosowaniu ewentualnych obniżek z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości, przekracza kwotę 5.000 euro o kwotę 110.479,89 euro, do tej nadwyżki prawidłowo zastosowano 10% zmniejszenie płatności uzupełniających na podstawie § 17a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 40, poz. 326 ze zm.). II S. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 10 w zw. z art. 132 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, zwane dalej: rozporządzeniem nr 73/2009 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że do uzupełniającej płatności podstawowej znajduje zastosowanie dziesięcioprocentowa modulacja, - § 17a ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem ministra rolnictwa, poprzez jego zastosowanie, pomimo że przepis ten jest sprzeczny z postanowieniami rozporządzeniem nr 73/2009. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator odniósł się do postawionych zarzutów. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach i podlega oddaleniu. Jak wynika z uzasadnienia zarzutów kasacyjnych spór w niniejszej sprawie sprowadza się do zakwestionowania zastosowania zasady modulacji do płatności uzupełniającej z funduszy krajowych w 2012 r. Zdaniem skarżącej spółki przewidziano w art. 132 rozporządzenia Rady 73/2009 możliwość wprowadzenia w nowych państwach członkowskich uzupełniających krajowych płatności, jednak bezpośrednio z przepisu tego nie wynika, że modulację należy stosować do wszystkich płatności bezpośrednich, w tym do płatności krajowej. Skarżąca wywodzi, iż modulację co do płatności krajowych można stosować wówczas, gdy istnieją podstawy do stosowania modulacji co do płatności unijnych, albowiem w ocenie strony nie można różnicować zasad stosowania modulacji wyłącznie od tego, czy płatności bezpośrednie wypłacane są ze środków unijnych, czy krajowych. Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, że organy administracji ARiMR prawidłowo zastosowały modulację w wysokości 10%, zmniejszając płatności uzupełniające ze środków krajowych. Spółka stoi na stanowisku, że w sprawie ma zastosowanie rozporządzenie Rady 73/2009, a nie rozporządzenie MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. To stanowisko skarżącej należy uznać za wadliwe. W rozdziale 4 rozporządzenia Rady 73/2009 zawarte są regulacje dotyczące uzupełniających krajowych płatności bezpośrednich i płatności bezpośrednich. Z ust. 2 art. 132 wynika obowiązek uzyskania zezwolenia komisji na uzupełnienie w nowych państwach członkowskich, innych niż Bułgaria i Rumunia, wszelkich płatności bezpośrednich. Całkowite bezpośrednie wsparcie, jakie może zostać przyznane rolnikowi w nowym państwie członkowskim po przystąpieniu w ramach odpowiednich płatności bezpośrednich, wraz z wszelkimi uzupełniającymi krajowymi płatnościami bezpośrednimi, nie przekracza poziomu wsparcia bezpośredniego, jakie przysługiwałoby rolnikowi na mocy odpowiadającego systemowi płatności bezpośrednich mającego zastosowanie w tym czasie w państwach członkowskich innych niż nowe płatności członkowskie, z uwzględnieniem od roku 2012 zastosowania art. 7 w związku z art. 10. Polska skierowała do Komisji Europejskiej wniosek o zezwolenie na krajowe uzupełniające płatności bezpośrednie za 2012 r. Komisja decyzją wykonawczą z dnia 24 lipca 2012 r. uwzględniła rozporządzenie Rady (WE) 73/2009, w szczególności jego art. 132 ust. 2. Komisja powołała się w decyzji na to, iż 20 października 2011 r. wydała dokument roboczy dla Komitetu Zarządzającego ds. Płatności Bezpośrednich zawierający szczegółowe wyjaśnienia dotyczące sposobu przeprowadzenia redukcji krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, które mają zostać zastosowane przez niektóre nowe państwa członkowskie w odniesieniu do 2012 r. na podstawie art. 132 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. Decyzja Komisji jest wiążąca dla Polski. Komisja mocą tej decyzji zezwoliła Polsce na możliwość przyznania krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich ale na określonych w tej decyzji warunkach. Z art. 1 ust. 4 decyzji wynika, że w przypadku gdy całkowita kwota płatności bezpośrednich, które mogą być przyznane rolnikowi na mocy rozporządzenia (WE) nr 73/2009, w tym wszystkich krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, przekracza 5.000 euro, kwota krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, które mają być przyznane temu rolnikowi zgodnie z załącznikiem do niniejszej decyzji zostaje pomniejszona o kwotę równą 10% całkowitej kwoty przekraczającej 5.000 euro. Przedmiotową wartość procentową zwiększa się o cztery punkty procentowe w przypadku gdy całkowita kwota wszystkich płatności bezpośrednich, w tym wszystkich krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, przekracza 300.000 euro, jednak redukcję stosuje się tylko do części całkowitej kwoty przekraczającej 300.000 euro, składającej się z krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich. Rozporządzeniem MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. w przepisie § 17a, który wszedł w życie z dniem 30 listopada 2012 r., wprowadzono zasady, wskazane w decyzji Komisji, co do kwot płatności uzupełniającej ze środków krajowych. Z przeprowadzonych rozważań wynika, że zarzut niezgodności rozporządzenia MRiRW z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z rozporządzeniem Rady (WE) 73/2009 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników (...) nie jest trafny, ponieważ z przepisów rozporządzenia unijnego nie wynika, że modulacja płatności ze środków krajowych nie może być wprowadzona w sytuacji gdy nie stosuje się modulacji płatności ze środków unijnych. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej motyw preambuły rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 nie można rozumieć w ten sposób, że modulacja płatności ze środków krajowych może mieć miejsce wówczas, gdy do rolnika ma zastosowanie modulacja ze środków unijnych (.... modulację należy uwzględniać podczas przyznawania krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich rolnikom w nowych państwach członkowskich, którzy podlegają modulacji). Określenie rolnik, który podlega modulacji, to rolnik, któremu przysługują płatności powyżej 5.000 euro do 300.000 euro i powyżej 300.000 euro. Reasumując powyższe, skarga kasacyjna jako nie oparta na uzasadnionych zarzutach podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.