II GSK 476/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 1037/13 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości renty strukturalnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. na rzecz S.K. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Gd 1037/13, oddalił skargę S.K. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości reny strukturalnej. Sąd przedstawił następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. przyznał S.K. od września 2006 r. do sierpnia 2016 r. rentę strukturalną w wysokości 1.553,40 zł, płatną co miesiąc na konto wnioskodawcy. Przyznane świadczenie uwzględniało zwiększenie podstawowej wysokości renty w związku z przekazaniem przez rolnika przejmującemu – D.K. – gospodarstwa powyżej 3 ha użytków rolnych. Po przeprowadzonym postępowaniu w trybie wznowieniowym, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., decyzją z dnia [...] października 2012 r. stwierdził, że powyższa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. decyzją z dnia [..] marca 2013 r. zmienił wysokość renty strukturalnej od miesiąca marca 2013 r. przyznając wnioskodawcy kwotę 1.745,42 zł z uwagi na fakt, że przyznana renta uległa zmianie ze względu na waloryzację najniższej emerytury, a jej wysokość wynosi 210% najniższej emerytury, gdyż pierwotna decyzja - przyznająca rentę w wysokości 260% emerytury – wydana została z naruszeniem prawa. Po przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił, że w decyzji z dnia [...] października 2012 r. po uwzględnieniu wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, stwierdzono że strona przekazała trwale D.K. 1,26 ha użytków rolnych będących w uprawie w dniu złożenia wniosku, a nie jak wskazano we wniosku o przyznanie renty strukturalnej, co następnie znalazło odzwierciedlenie w pierwotnej decyzji z dnia 11 października 2006 r., 3,97 ha. Wobec tego, skoro rolnik przekazał 1,26 ha użytków rolnych, organ pierwszej instancji prawidłowo przyznał zwaloryzowaną podstawową rentę strukturalną w wysokości 210% najniższej emerytury, co wynika wprost z § 12 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie renty strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 114, poz. 1191 oraz z 2005 r., nr 211, poz. 1759; dalej zw. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skarżący zarzucił decyzjom organów obu instancji naruszenie przepisów § 12 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. oraz art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267; dalej zw: k.p.a.). Skarżący podniósł, że decyzja z 11 października 2006 r. znajduje się w obrocie prawnym, dlatego powinien otrzymywać nadal rentę strukturalną w wysokości 260% najniższej emerytury, a nie obniżoną zaskarżonymi decyzjami do wysokości 210%. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., stwierdzając że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani też procesowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wydanie tej decyzji poprzedziło postępowanie wznowieniowe, które zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] października 2012 r., w której stwierdzono że decyzja z [...] października 2006 r. przyznająca skarżącemu rentę strukturalną została wydana z naruszeniem prawa. Bowiem w postępowaniu wznowieniowym ustalono, że skarżący przekazał trwale D.K. 1,26 ha użytków rolnych będących w uprawie w dniu złożenia wniosku, a nie jak wskazał we wniosku o przyznanie renty strukturalnej 3, 97 ha. Z tego względu nie spełniał warunków do przyznania renty strukturalnej w powiększonej wysokości. Zatem, stosownie do postanowień § 12 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r., organy dokonując waloryzacji renty strukturalnej w związku z komunikatem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent (MP z 2013 r. poz. 95), prawidłowo przyjęły, mając na uwadze ustalenia zawarte w decyzji z 22 października 2012 r., że skarżącemu przysługuje renta strukturalna w wysokości 210% najniższej emerytury, tj. w kwocie 1.745,42 zł. Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące trwałości i ostateczności decyzji, a także braku możliwości uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji po upływie 5 lat od doręczenia pierwotnej decyzji. W pierwszej kolejności wskazał, że po wydaniu pierwotnej decyzji wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu jej wydania, a nie nieznane organowi, który wydawał decyzję, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji z dnia [...] października 2012 r., w której stwierdzono, że decyzja przyznająca stronie rentę strukturalną została wydana z naruszeniem prawa. Nadto decyzja z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale stanowi podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym. Podsumowując Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja z dnia [...] października 2012 r. stwierdzająca wydanie decyzji z dnia [...] października 2006 r. z naruszeniem prawa pozwoliła na waloryzację przyznanego skarżącemu świadczenia (renty strukturalnej) w wysokości uwzględniającej ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje zwiększenie świadczenia o 50% w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha. S.K. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - § 12 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość zmiany wysokości renty strukturalnej poprzez zmianę jej składowych pomocy finansowej określonych decyzją o przyznaniu renty strukturalnej, gdy tymczasem przepis § 12 ust 5 stanowi jedynie o obowiązku waloryzacji przyznanej renty w przypadku zmiany wysokości najniższej emerytury, poprzez wypłatę renty strukturalnej w odpowiednio zmienionej wysokości, z uwzględnieniem terminów waloryzacji emerytur i rent przysługujących na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, - § 12 ust 1 pkt 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. poprzez jego wyłączne zastosowanie, w sytuacji kiedy powinny mieć zastosowanie przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 i § 12 ust. 2 pkt 2 ww. Rozporządzenia, bowiem taka była podstawa prawna przyznania renty strukturalnej decyzją z dnia 11 października 2006 r. i brak podstaw do modyfikowania podstawy prawnej decyzji pierwotnej i jej zmianę w decyzji waloryzacyjnej, poprzez wyeliminowanie niektórych jej elementów. II. naruszenie przepisów postępowania: - art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. dalej zw: p.p.s.a.) w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia 22 października 2012 r. stwierdzająca wydanie decyzji z dnia 11 października 2006 r. z naruszeniem prawa jest podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego poszczególnych elementów decyzji z dnia 11 października 2006 r. i jednocześnie podstawą wydania na tej podstawie nowego aktu administracyjnego (decyzji waloryzacyjnej z dnia 1 marca 2013 r. i utrzymującej jej decyzji organu II stopnia z dnia 26 czerwca 2013 r.), gdy tymczasem decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, a stanowi jedynie podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, przed sądem powszechnym i na zasadach określonych prawem cywilnym. - art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 ,9, 16 k.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są sprzeczne z decyzją pierwotną z dnia 11 października 2006 r., która nie została uchylona ani zmieniona, a stwierdzenie, że narusza prawo, nie są podstawą do wydawania na jej podstawie nowych aktów administracyjnych (tu zaskarżonych), bowiem jeśli by tak było strona powinna być o tym poinformowana. Traktowanie decyzji z dnia [...] października 2012 r. jako podstawy do zmiany wysokości renty strukturalnej nie poprzez odpowiednią waloryzację a jako zmianę składowych przyznanej renty, jest działaniem poza prawem, nie na podstawie przepisów prawa, co jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania. Zasada trwałości decyzji administracyjnych jest w istocie umocniona skutkiem, że brak możliwości usunięcia decyzji stwierdzających naruszenie prawa w trybie art. 151 § 2 k.p.a. z obrotu prawnego, tymczasem trwałość ta została naruszona (decyzji z dnia 11 października 2006 r.) poprzez jej niedopuszczalną modyfikację w zakresie składowych renty z powołaniem się na ustalenia w toku postępowania wznowieniowego zakończonego jedynie stwierdzeniem naruszenia prawa. - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niezastosowanie pomimo istnienia naruszenia prawa materialnego tj. § 12 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jaki i przepisów postępowania. Ponieważ zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z zarzutami prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do tych zarzutów. Decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] marca 2013 r. została wydana na podstawie § 12 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. Przepis ten stanowił podstawę prawną także decyzji organu drugiej instancji z dnia 26 czerwca 2013 r. Zgodnie z treścią § 12 ust. 5 ww. Rozporządzenia: "W przypadku zmiany wysokości najniższej emerytury rentę strukturalną wypłaca się w odpowiednio zmienionej wysokości, z uwzględnieniem terminów waloryzacji emerytur i rent przysługujących na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". Przepis ten nie określa składników podstawy renty strukturalnej, które wpływają na jej wysokość. Wysokość renty strukturalnej określona jest w § 12 ust. 1 omawianego rozporządzenia, zgodnie z którym wysokość renty strukturalnej stanowi 210% kwoty najniższej emerytury. Natomiast ust. 2 tego przepisu reguluje przesłanki zwiększenia wysokości renty strukturalnej. W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 11 października 2006 r. skarżącemu została przyznana renta strukturalna w wysokości 260% kwoty najniższej emerytury na podstawie § 12 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. Należy podkreślić, że przepis § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia stanowi wyłącznie podstawę do wypłaty renty strukturalnej w odpowiednio zmienionej wysokości w przypadku zmiany wysokości najniższej emerytury, co wynika jednoznacznie z jego treści. Natomiast wysokość renty strukturalnej (określona na podstawie §12 ust. 1 – 3), jest ustalona w decyzji o przyznaniu renty strukturalnej. Przepis § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia upoważnia do wypłaty renty strukturalnej w innej wysokości niż przyznana pierwotną decyzją w przypadku zmiany wysokości najniższej emerytury przysługującej na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zatem w przypadku zmiany wysokości najniższej emerytury, rentę strukturalną wypłaca się w odpowiednio zmienionej wysokości z uwzględnieniem terminów waloryzacji emerytur i rent przyznanych na podstawie przepisów emeryturach i rentach z FUS. Użyty w tym przepisie zwrot "w odpowiednio zmienionej wysokości" odnosi się do wysokości renty ustalonej w decyzji o jej przyznaniu. Wysokość ta, będzie odpowiednio zmieniona z uwzględnieniem stopnia wzrostu wysokości emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jak zasadnie zauważył autor skargi kasacyjnej przepis § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia zawierający klauzulę odsyłającą "w odpowiednio zmienionej wysokości", wyklucza nadawanie treści tego przepisu własnego znaczenia normatywnego. Oznacza to, że na podstawie wymienionego przepisu można podwyższyć wysokość ustalonej renty strukturalnej z uwagi na wzrost najniższej emerytury według nowych wskaźników, natomiast nie można zmienić składowych wysokości renty, (czyli pominąć 50% dodatek ustalony decyzją o przyznaniu renty). Nie jest możliwa na podstawie § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia waloryzacja renty strukturalnej poprzez obniżenie wskaźnika procentowego z 260% na 210% bez zmiany podstawy prawnej. Przepisy § 12 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia nie stanowiły podstawy prawnej decyzji o zmianie wysokości renty strukturalnej. Decyzja o zmianie wysokości renty strukturalnej nie kształtuje na nowo ani nie zmienia ustalonego prawa do renty w wysokości określonej przez jej elementy składowe (składnik podstawowy 210 % i dodatek 50%), ustalonych w decyzji o przyznaniu renty strukturalnej. W rozpoznawanej sprawie decyzja z dnia [...] października 2006 r. o przyznaniu skarżącemu renty strukturalnej od września 2006 r. do sierpnia 2016 r. w wysokości 260% najniższej emerytury, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Natomiast decyzją z dnia [...] października 2012 r. stwierdzono, że ww. decyzja z dnia [...] października 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa. Bowiem zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W tej sprawie taką okolicznością był upływ terminu przedawnienia uchylenia decyzji wynoszący 5 lat od dnia doręczenia decyzji. Przy wykładni art. 146 § 1 k.p.a. nie bez znaczenia pozostaje odniesienie się do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i służy realizacji takich wartości jak: ochrona i niezmienialność praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dopuszczalność uchylenia decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. Realizacja tejże zasady została wyrażona m.in. w art. 146 § 1 k.p.a., który (jak wyżej opisano) zakreśla ściśle określone granice czasowe, po upływie których decyzja obarczona istotnymi wadami nie może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec tego, że decyzja z 11 października 2006 r. nadal pozostaje w obrocie prawnym, to nie jest dopuszczalna w świetle zasady trwałości decyzji administracyjnych, jej modyfikacja poprzez zmianę składowych renty z ustalonych 260% na 210% najniższej emerytury. Zaskarżone decyzje waloryzacyjne poprzez obniżenie składnika % podstawy renty strukturalnej w istocie ukształtowały na nowo stosunek prawny. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego sformułowane w osnowie skargi kasacyjnej mają usprawiedliwione podstawy, co upoważnia Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.