I OSK 488/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 516/13 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 516/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., na mocy której odmówiono A. K. zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej Nr [...] droga Nr [...] (A. – R. – gr. państwa), na działkę nr [...] położoną w S. W wyniku analizy materiału dowodowego SKO przyjęło za organem I instancji, że droga Nr [...] będąca drogą wojewódzką klasy G (droga główna), na wysokości działki nr [...] przebiega w łuku pionowym i jest oznaczona linią ciągłą od strony działki z uwagi na ograniczoną widoczność. Ze względu na wysoki nasyp i zlokalizowany nieopodal most drogę zabezpieczają stalowe bariery ochronne od km [...] do km [...] (przedmiotowa działka znajduje się na [...] km). Ponadto działka nr [...] wraz z bezpośrednio do niej przylegającą działką nr [...] zostały utworzone w wyniku podziału jednej nieruchomości, która miała dostęp do drogi powiatowej (obecnie dostęp do drogi powiatowej ma działka nr [...]). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności SKO ustaliło, że organ I instancji wydając decyzję odmowną nie przekroczył granic uznania administracyjnego i prawidłowo ustalił, że zjazd zlokalizowany w miejscu wnioskowanym przez stronę będzie zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w tym przypadku prymat należy dać interesowi publicznemu przed interesem indywidualnym strony. Wydając decyzję SKO uwzględniło znaczny wzrost natężenia ruchu drogowego, co uznało za fakt notoryjny, a przez to nie wymagający dowodów. Argumentem za odmową było także to, że lokalizacja zjazdu obniżyłaby płynność ruchu na danym odcinku drogi wojewódzkiej, podważałaby zasadność ustawienia barier ochronnych, zwiększałaby możliwość kolizji w związku z ograniczoną przez łuk pionowy widocznością. Odnosząc się do możliwości zapewnienia dojazdu do działki SKO wskazało, że istnieje możliwość obciążenia działki nr [...] służebnością drogi koniecznej, która łączyłaby przedmiotową działkę z drogą powiatową. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł A. K., zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego: 1) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej, zamiast zawężającej; 2) art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie swobodnego uznania administracyjnego w zw. z § 130 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm.) – dalej: rozporządzenie – wobec którego, zdaniem skarżącego, SKO zastosowało błędną ocenę prawną przyjmując, że w omawianym stanie faktycznym bariery skrajne są konieczne z uwagi na wysokie zagrożenie w ruchu drogowym na drodze Nr [...] oraz w związku z wydaniem decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego niezbędnego do oceny stanu zagrożenia bezpieczeństwa na drodze Nr [...]; 3) § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez błędną jego interpretację i uznaniu, że organ I instancji nie ma obowiązku zapewnienia dojazdu do działki z dróg niższych klas przy jednoczesnym ograniczaniu liczby i częstości zjazdów z drogi wojewódzkiej w formie decyzji administracyjnej; - naruszenie prawa procesowego: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że zarzut dotyczący naruszenia § 130 ust. 3 rozporządzenia nie jest zasadny, gdyż istniejące przy drodze Nr [...] bariery zostały wzniesione pod rządem poprzednio obwiązujących przepisów. Niezależnie od tego SKO wskazało, że aktualnie obowiązujący przepis ma zastosowanie na etapie projektowania, wykonywania dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, przy ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie i remontach, a zamocowanie barier ochronnych uzasadnia istniejący wzdłuż drogi rów. Podniosło także, że wyrażany przez skarżącego zamiar wzniesienia domu mieszkalnego na działce nr [...] stoi w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XXXI/143/12 Rady Miasta Siemiatycze z dnia 19 grudnia 2012 r., Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r., poz. 108), według którego teren działki przeznaczony jest pod zabudowę usługową, zabudowa mieszkaniowa może mieć wyłącznie charakter towarzyszący. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., II SA/Bk 516/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, o czym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy. Oznacza to, że organ może kształtować treść rozstrzygnięcia w sposób swobodny, przy uwzględnieniu całokształtu zebranego materiału dowodowego i obowiązujących przepisów oraz po wyważeniu interesu indywidualnego i publicznego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że bezpieczeństwo ruchu drogowego powinno mieć prymat nad indywidualnym interesem jednostki. Takie ograniczenie praw właścicielskich jednostki nie może być uznane za ich naruszenie. Rozstrzygający jest tu bowiem interes społeczny, który dotyczy nieograniczonej ilości użytkowników drogi. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty własności. Z kolei według art.140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednakże w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ograniczenia, o jakich mowa w przytoczonych przepisach przewidziane zostały w art. 29 ust. 4 ustawy oraz w § 9 ust.1 pkt 4 rozporządzenia. Kryteria, jakimi należy się kierować przy budowie zjazdu jasno określa także § 77 rozporządzenia, wg którego "zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych". Przed rozpatrzeniem zarzutów skargi Sąd odniósł się do charakteru zjazdu, jaki miałby być posadowiony na wniosek skarżącego. Zgodnie z § 55 pkt 3 i 4 rozporządzenia wyróżnia się dwa rodzaje zjazdów: 1) zjazd publiczny – określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego, 2) zjazd indywidualny – określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Dla każdego z nich w § 78 i 79 rozporządzenia ustalone zostały także różne wymagania techniczne, przy czym dla zjazdu publicznego wymagania są bardziej rygorystyczne z uwagi na zwiększony ruch drogowy. Skarżący domagał się zezwolenia na zjazd indywidualny, ze względu na zamiar wybudowania domu mieszkalnego. Tymczasem, jak wynika z § 7 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego ustalonego uchwałą Nr XXXI/143/12 Rady Miasta Siemiatycze z dnia 19 grudnia 2012 r. tereny, na których znajduje się działka skarżącego, przeznaczone zostały pod zabudowę usługową wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 1 planu zakazano realizacji mieszkań, jeżeli nie istnieje lub nie będzie realizowana zabudowa usługowa uzasadniająca ich potrzebę. W świetle powyższego jedynym możliwym przedsięwzięciem na przedmiotowej działce może być działalność usługowa z towarzyszącym jej budynkiem mieszkalnym, a tym samym ewentualny zjazd powinien być zjazdem publicznym. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Sąd I instancji stwierdził, że skarżący dokonuje nadinterpretacji art. 1 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Skarżący wywodzi z tych przepisów nadmiernie szerokie uprawnienie do korzystania z drogi publicznej z jednej strony, z drugiej zaś dopatruje się w istocie nie istniejącego obowiązku zarządcy drogi do zapewnienia zjazdu każdej działce położonej przy drodze. Zgodnie z art.1 ustawy "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Sytuacja ograniczenia korzystania z drogi wojewódzkiej ma miejsce w tym przypadku, a swoją podstawę znajduje w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, który stanowi wprost, że "na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wyraźnie formułuje zasadę, że dogodnego dojazdu do działki należy poszukiwać w pierwszej kolejności od strony dróg niższych klas. Skarżący nie bierze pod uwagę możliwości zapewnienia dojazdu przez sąsiednią działkę od strony ulicy [...] – drogi powiatowej. Rzeczą właściciela jest przystosowanie nieruchomości do założonego celu i poniesienia niezbędnych kosztów. Ze skutków własnego zaniechania skarżący nie może wyprowadzać wniosku, że organ zarządzający drogą jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę zgodnie z żądaniem. Co więcej, możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej istnieje cały czas, lecz skarżący nie poczynił żadnych starań, by taką drogę ustanowić. Należy zaznaczyć, że działka nr [...], bezpośrednio granicząca z działką skarżącego i mająca dostęp do ul. [...], jest własnością córki i zięcia skarżącego, co (jak się wydaje) ułatwia porozumienie w kwestii ustanowienia drogi koniecznej. Do niedawna państwo K. i C. byli współwłaścicielami obu dziełek o nr [...] i [...]. Wtedy razem ubiegali się o pozwolenie na wykonanie zjazdu do działki nr [...], gdyż zamierzali prowadzić komis [...]. Po uzyskaniu decyzji odmownej z dnia [...] czerwca 2012 r., skarżący wystąpił o zezwolenie na zjazd, lecz z inną motywacją. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy i nie przekroczyły tzw. uznania administracyjnego. Przy podejmowaniu decyzji zarządca drogi powinien bezwzględnie kierować się kryterium zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Tam gdzie jest możliwość dostępu do drogi niższej klasy niż z drogi kategorii G, należy uznać zjazd z drogi kat. G za wyłączony. Należy poczynić starania o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a w ostateczności występować o zezwolenie na zjazd z drogi głównej. Organy słusznie zauważyły, że cel, jakiemu miałby służyć zjazd jest co najmniej wątpliwy, gdyż plan miejscowy nie przewiduje, wręcz zakazuje, zabudowy mieszkaniowej na działce skarżącego. Zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie sposób uznać za uzasadniony. Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutu, że organy obu instancji nie wykazały należycie zagrożenia, jakie może stanowić zjazd we wnioskowanym miejscu. Organy wyjaśniły drobiazgowo, jakie jest natężenie ruchu na spornym odcinku drogi przedstawiając dane statystyczne. Ze względów bezpieczeństwa dotychczas nie posadowiono żadnego zjazdu na omawianym odcinku. Należy wyjaśnić, że domniemania faktyczne znajdują zastosowanie, jeżeli z jednego faktu można przy zachowaniu reguł logicznego myślenia wnioskować o istnieniu innego faktu. Domniemanie takie można obalić skutecznie przeprowadzając przeciwdowód. Wnioskowany przez skarżącego dowód z opinii biegłego nie mógł zostać przez Sąd dopuszczony z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a., który nie dopuszcza dowodów innych niż dowód uzupełniający z dokumentów, i to wyłącznie w przypadku gdy nadmiernie nie przedłuży on postępowania. Ewentualny dowód z opinii biegłego mógł być uwzględniony na etapie postępowania przed organami administracji, jednakże skarżący nigdy takiego nie zgłaszał. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 listopada 2013 r., II SA/Bk 516/13, wniósł A. K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a) § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że ograniczenie liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, o którym mowa w przepisie, powinno w niniejszej sprawie odbyć się poprzez ustanowienie na nieruchomości sąsiedniej służebności drogi koniecznej – podczas gdy z analizy powyższego przepisu należy wywieść wniosek, iż zamiarem ustawodawcy było ograniczenie zjazdów z dróg głównych w przypadku, gdy nieruchomość nie mająca dostępu do drogi publicznej może mieć w swych granicach zapewniony dojazd do drogi klasy G od innej drogi (o klasie niższej niż droga główna), czego w stanie faktycznym niniejszej sprawy stwierdzić nie sposób; b) § 7 ust. 4 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Miasta Siemiatycze położonej przy ul. [...] (uchwalonego uchwałą nr XXXI/143/12 Rady Miasta Siemiatycze z dnia 19 grudnia 2012 r. – Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z dnia 2013 r., poz. 108) poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w uznaniu, że skarżący nie może na należącej do niego działce o nr geod. [...] wznieść inwestycji określonej we wniosku o udzielenie pozwolenia na wybudowanie zjazdu (dom mieszkalny) bez jednoczesnego wybudowania pomieszczeń zabudowy usługowej – podczas gdy przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do mieszkań, a nie budynków mieszkalnych, którego zamiar wybudowania zgłoszony został we wniosku. 2. naruszenie prawa procesowego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organy zarówno I jak i II instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego i że interes publiczny winien w sprawie niniejszej wziąć prymat przed słusznym interesem obywatela, poprzez: a) ogólne ustalenie, że wytyczenie zjazdu na działkę o nr [...] spowoduje zagrożenie warunków bezpieczeństwa ruchu, podczas gdy analizując miejsce, w którym dany zjazd mógłby być usytuowany ([...] km na odcinku km [...] km do [...] km drogi wojewódzkiej Nr [...] ) oraz sposób wykonania tego zjazdu zaproponowany przez skarżącego, stwierdzić należy, że wykonanie zjazdu nie spowodowałoby zagrożenia w ruchu kołowym, co wynika chociażby ze znajdujących się w aktach organu notatek sporządzonych na zlecenie zarządcy drogi (z dnia [...] maja 2012 r. oraz [...] lutego 2013 r.) oraz przepisów prawa, które expresses verbis wskazują przypadki miejsc zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w pobliżu których zjazdy nie mogą być sytuowane (§ 113 ust. 7 rozporządzenia). Wskazany wyżej brak wyjaśnienia i wszechstronnego rozważenia powyższych kwestii stanowiących podstawy faktyczne rozstrzygnięcia, oznacza naruszenie przez Sąd oraz organy zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., b) błędne ustalenie, że o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu na omawianym odcinku decyduje istnienie barierek skrajnych - podczas gdy zgodnie z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, m.in. notatkami z dn.q .05.2012 r. oraz [...] .02.2013 r. oraz załączoną do akt sprawy mapą przedstawiającą różnice wysokości terenu na odcinku występowania barierek skrajnych, w kontekście obowiązujących przepisów prawa (§ 130 ust. 3 rozporządzenia) stwierdzić należy, że istnienie barier ochronnych w tym miejscu nie jest obligatoryjne, a więc na czas wydawania zaskarżonych decyzji oraz wyroku zagrożenie warunków bezpieczeństwa ruchu na tym odcinku nie było, pod kątem występowania wysokich nasypów, nawet hipotetyczne, c) niczym nieuzasadnione, błędne przyjęcie (za organami administracji publicznej), że natężenie ruchu na spornym odcinku drogi jest znaczne, o czym przekonują dane statystyczne, podczas gdy w aktach administracyjnych i sądowych brak jest jakiegokolwiek dokumentu przedstawiającego statystyki natężenia ruchu na drogach wojewódzkich za 2010 r., a okoliczność, że z każdym rokiem obserwuje się znaczny wzrost natężenia ruchu jest również niczym niepopartym, gołosłownym twierdzeniem obydwu organów, w szczególności w kontekście odcinka drogi krajowej nr [...] od km+[...] do km [...] , i którym w żadnej mierze nie sposób przyznać przymiotu faktów notoryjnych w rozumieniu art. 77 § 4 k.p.a. Działanie to poderwało zaufanie skarżącego do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), jak również pozostaje w sprzeczności z zasadą należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) oraz pozostaje w sprzeczności z zasadą ustalenia prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.), d) ustalenie, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym działki nr [...] możliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej celem zapewnienia jej dostępu do drogi powiatowej ul. [...] – podczas gdy zasadą jest, że w razie, gdy dostęp do drogi publicznej z określonej nieruchomości jest nieodpowiedni należy w każdym razie przystosować go do użytku (poprzez wybudowanie zjazdu) zamiast ustanawiania służebności drogi koniecznej przez cudzą nieruchomość. Ustanowienie służebności gruntowej na działce nr [...] wiązało by się nadto dla właściciela nieruchomości obciążonej z nadmiernymi trudnościami poprzez ograniczenie możliwości przyszłej zabudowy (droga konieczna przebiegałaby wzdłuż działki), a także jest w chwili obecnej niemożliwa ze względu na przeznaczenie gruntów działki o nr [...] (koniecznym byłoby odlesienie gruntu, uzyskanie decyzji środowiskowej w tym zakresie oraz wykarczowanie rosnących tam drzew). Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych, określonych w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ale z uwagi na to, że te ostatnie zarzuty mają bezpośredni związek z zarzutem odnoszącym się do prawa materialnego (§ 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.), który wyznacza zakres postępowania dowodowego, muszą one być rozpatrzone łącznie. Materialnoprawną podstawę decyzji w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w dniu orzekania przez organ II instancji – Dz. U. z 2013 r. poz. 260) oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) – dalej: rozporządzenie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, przy czym ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4). Podstawową przesłanką, jaką organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać i ocenić rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych. Wymogi te zostały przez prawodawcę zróżnicowane w zależności od rodzaju projektowanego zjazdu, miejsca jego usytuowania, czy też rodzaju drogi publicznej, z jaką projektowany zjazd miałby łączyć nieruchomość przyległą do drogi. Jak wynika z § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1143/06 (LEX nr 366231), stwierdzono, że § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie formułuje całkowitego zakazu budowy zjazdów z dróg klasy G, jednak zawarte w nim zalecenie ustawodawcy dotyczące ograniczenia liczby i częstości zjazdów należy rozumieć w ten sposób, że tam gdzie jest to możliwe, dojazd do dróg klasy G z nieruchomości leżących w pobliżu tych dróg, należy zapewnić za pośrednictwem dróg niższych klas. W sytuacjach, gdy dojazd taki jest zapewniony lub istniejące warunki pozwalają na jego zapewnienie należy, mając na względzie bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego, uznać budowę zjazdów łączących drogi klasy G z nieruchomościami przyległymi za wyłączoną. Z tezą tą należy się zgodzić. Decyzja w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu ma charakter uznaniowy, co nie może jednak oznaczać, że organ może orzec w sposób dowolny. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, ma obowiązek wyjaśnić wszechstronnie i wnikliwie stan faktyczny sprawy (okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia), a przed wydaniem decyzji rozpatrzyć stan faktyczny w świetle wszystkich przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organy administracji wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu – obok kryteriów wyznaczonych przez przepisy rozporządzenia – kierują się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 lipca 1998 r., II SA 705/98, LEX nr 41384). Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może także wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności; prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (zob. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r., I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Uwarunkowania dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak wskazał Naczelny sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2011 r., I OSK 808/10 (LEX nr 10798343), nie są pojęciem abstrakcyjnym. Mają one bezpośrednie przełożenie na ochronę takich wartości jak zdrowie i życie ludzkie, które podobnie jak prawo własności są wartościami chronionymi przez Konstytucję RP. Okoliczność, że sporna działka nr [...] przylega do drogi wojewódzkiej, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru nie wprowadza ograniczeń w stosowaniu zjazdów na tej drodze, nie oznacza automatycznie możliwości wykonania zjazdu, bo przez dostęp do drogi publicznej, którego definicję podaje art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi (czyli zjazd w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych), ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (por. wyrok NSA z 9.10.2014 r., I OSK 426/13, LEX nr 1587487). Dlatego też zaakceptowane przez Sąd I instancji rozwiązanie, polegające na ustanowieniu służebności drogowej (droga konieczna) po terenie nieruchomości (działka nr [...] ) położonej pomiędzy działką nr [...] a drogą powiatową (ul. [...]) jest rozwiązaniem celowym, albowiem z jednej strony nie będzie to zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego, a z drugiej – będzie umożliwiało dojazd do działki nr [...]. Przypomnieć należy, że działka nr [...] wraz z bezpośrednio do niej przylegającą działką nr [...] zostały utworzone w wyniku podziału jednej nieruchomości, która miała dostęp do drogi powiatowej (obecnie dostęp do drogi powiatowej ma działka nr [...] ). Nie jest rzeczą organów administracji ani sądu administracyjnego ocena, czy możliwe jest ustanowienie w konkretnych okolicznościach służebności drogi koniecznej. Ta kwestia, w razie braku porozumienia między zainteresowanymi, może być oceniona tylko przez sąd cywilny. Zauważyć jedynie ma marginesie należy, że "Sąd jest (...) zobowiązany do rozważenia w pierwszej kolejności, czy możliwe jest przeprowadzenie drogi koniecznej przez nieruchomość dzieloną. Zasadą jest przeprowadzenie drogi przez tę nieruchomość, nawet wówczas, gdy powodować to będzie dla niej większy uszczerbek, niż dla nieruchomości sąsiedniej oraz uwzględnienie potrzeb gruntu nie posiadającego dostępu do drogi publicznej (zob. postanowienie SN z 16.01.2016 r., III CSK 147/14, LEX nr 1659239). Słusznie zatem organy, jak i Sąd I instancji uznały, że na gruncie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, w okolicznościach tej sprawy w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy z uwagi na wymogi bezpieczeństwa ruchu drogowego można zapewnić działce nr [...] dostęp do drogi publicznej z drogi powiatowej, poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, a dopiero wówczas, gdyby okazało się to niemożliwe, można rozważać bezpośredni dostęp z drogi wojewódzkiej klasy G. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że każdy bezpośredni zjazd z drogi głównej zwiększa zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, o czym świadczy choćby sam wymóg uzyskania zgody na wykonanie zjazdu, a także przewidziane w warunkach technicznych zalecenie ograniczenia liczby i częstości zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę (§ 9 ust. 1 pkt 4). Powyższa zasada dotyczy zarówno zjazdu indywidualnego, o który wnioskował skarżący kasacyjnie, jak i zjazdu publicznego. Dlatego tylko wtórne znaczenie dla tej sprawy ma rodzaj dopuszczalnej zabudowy na działce nr [...], przewidziany w planie zagospodarowania przestrzennego, który może decydować o rodzaju zjazdu. Trzymając się zatem tezy przyjętej na wstępie rozważań, że podstawową przesłanką, jaką organ administracji publicznej obowiązany był zbadać i ocenić, rozpatrując wniosek o wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, jest spełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych, stwierdzić należy, że na gruncie § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia zarówno organy jak i Sąd I instancji prawidłowo uznały, że najpierw należało rozważyć możliwość dostępu do działki nr [...] od strony drogi powiatowej, poprzez odpowiednią służebność. Powołany przepis wyznaczył niezbędny zakres wyjaśnienia sprawy. W tej sytuacji nie można skutecznie postawić zarzutów powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zanim nie zostanie rozstrzygnięta kwestia przeprowadzenia drogi koniecznej przez działkę nr [...]. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.