II SA/Bk 516/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (zwane dalej SKO) decyzją dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Podlaskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. (zwanego dalej organem I instancji) z dnia [...] lutego 2013 r., na mocy której organ I instancji nie zezwolił A. K. na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej Nr [...] droga Nr [...] (A. - R.– gr. państwa), na odcinku w m. S., strona lewa, na działkę nr geod. [...]. położoną w m. S. Stan faktyczny przedstawiał się następująco: W wyniku analizy zebranego materiału dowodowego SKO przyjęło za organem I instancji, że droga Nr [...] będąca drogą wojewódzką klasy G (droga główna), na wysokości działki Nr [...] przebiega w łuku pionowym i jest oznaczona linią ciągłą od strony działki z uwagi na ograniczoną widoczność. Ze względu na wysoki nasyp i zlokalizowany nieopodal most drogę zabezpieczają stalowe bariery ochronne od km 0+343 do km 0+516 (przedmiotowa działka znajduje się na 0+433 km). Ponadto omawiana działka nr [...] wraz z bezpośrednio do niej przylegającą działką nr [...] zostały utworzone w wyniku podziału jednej nieruchomości, która miała dostęp do drogi powiatowej (obecnie dostęp do drogi powiatowej ma działka nr [...]). Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności SKO ustaliło, że organ I instancji wydając decyzję odmowną nie przekroczył granic uznania administracyjnego i prawidłowo ustalił, że zjazd zlokalizowany w miejscu wnioskowanym przez stronę będzie zagrażał bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w tym przypadku prymat należy dać interesowi publicznemu przed interesem indywidualnym strony. Wydając decyzję SKO uwzględniło znaczny wzrost natężenia ruchu drogowego, co uznało za fakt notoryjny, tj. znany powszechnie, a przez to nie wymagający dowodów. Argumentem za odmową było także zdaniem SKO to, że lokalizacja zjazdu obniżyłaby płynność ruchu na danym odcinku drogi wojewódzkiej, podważałaby zasadność ustawienia barier ochronnych, zwiększałaby możliwość kolizji w związku z ograniczoną przez łuk pionowy widocznością. Odnosząc się do możliwości zapewnienia dojazdu do działki SKO wskazało, że istnieje możliwość obciążenia działki nr [...] służebnością drogi koniecznej, która łączyłaby przedmiotową działkę z drogą powiatową. Strona zaskarżyła w/w decyzję SKO w całości, zarzucając jej: - naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów: 1) art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260) zwanej dalej "ustawą", poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej, zamiast zawężającej; 2) art. 29 ust. 4 ustawy poprzez przekroczenie swobodnego uznania administracyjnego: - w związku z § 130 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430 ze zm./, zwane dalej " rozporządzeniem", wobec którego zdaniem skarżącego SKO zastosowało błędną ocenę prawną przyjmując, że w omawianym stanie faktycznym bariery skrajne są konieczne z uwagi na wysokie zagrożenie w ruchu drogowym na drodze Nr 640 oraz – w związku z wydaniem decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego niezbędnego do oceny stanu zagrożenia bezpieczeństwa na drodze Nr 640; 3) § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia poprzez błędną jego interpretację i uznaniu, że organ I instancji nie ma obowiązku zapewnienia dojazdu do działki z dróg niższych klas przy jednoczesnym ograniczaniu liczby i częstości zjazdów z drogi wojewódzkiej w formie decyzji administracyjnej, - naruszenie prawa procesowego w postaci przepisów: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z zarzutami skarżący wniósł o unieważnienie zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie w całości, a także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z opinii biegłego sądowego na okoliczność ustalenia, czy lokalizacja zjazdu indywidualnego na zasadach określonych we wniosku skarżącego powoduje na tyle istotne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, że uzasadnione jest przyznanie pierwszeństwa interesowi publicznemu przed interesem skarżącego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest wyczerpujący i stanowił podstawę do wydania niewadliwej decyzji. SKO podkreśliło znaczenie zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym i powołało się na okoliczności faktyczne będące podstawą odmowy, wskazane wcześniej w uzasadnieniu decyzji. Podkreśliło, że zarzut dotyczący naruszenia § 130 ust. 3 rozporządzenia nie jest zasadny, gdyż istniejące przy drodze Nr [...] bariery zostały wzniesione pod rządem poprzednio obwiązujących przepisów. Niezależnie od tego SKO wskazało, że aktualnie obowiązujący przepis ma zastosowanie na etapie projektowania, wykonywania dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, przy ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie i remontach, a zamocowanie barier ochronnych uzasadnia istniejący wzdłuż drogi rów. SKO podniosło także, że wyrażany przez skarżącego zamiar wzniesienia domu mieszkalnego na działce nr [...] stoi w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XXXI/143/12 Rady Miasta S. z dnia 19 grudnia 2012 r., Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r., poz. 108), według którego teren działki przeznaczony jest pod zabudowę usługową, zabudowa mieszkaniowa może mieć tu wyłącznie charakter towarzyszący. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a") sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Zaskarżona decyzja w zakresie kontrolowanym przez Sąd jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Bezspornym w sprawie było, że skarżący domaga się zezwolenia na zlokalizowanie zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej Nr [...] oznaczonej symbolem G – droga główna. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...)". Decyzja, o której mowa w cyt. przepisie ma charakter uznaniowy, o czym stanowi art. 24 ust. 4 ustawy. Oznacza to, że organ może kształtować treść rozstrzygnięcia w sposób swobodny, przy uwzględnieniu całokształtu zebranego materiału dowodowego i obowiązujących przepisów oraz po wyważeniu interesu indywidualnego i publicznego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że bezpieczeństwo ruchu drogowego powinno mieć prymat nad indywidualnym interesem jednostki. Takie ograniczenie praw właścicielskich jednostki nie może być uznane za ich naruszenie. Rozstrzygający jest tu bowiem interes społeczny, który dotyczy nieograniczonej ilości użytkowników drogi. (por. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1068/10, LEX nr 863287, wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1464/12, LEX nr 1332205, wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09, LEX nr 746794, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 383/13, LEX nr 1361839) Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty własności. Z kolei według art.140 Kodeksu cywilnego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, jednakże w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ograniczenia, o jakich mowa w przytoczonych przepisach przewidziane zostały w art. 29 ust. 4 ustawy oraz w par. 9 ust.1 pkt 4 rozporządzenia .Kryteria, jakimi należy się kierować przy budowie zjazdu jasno określa także § 77 rozporządzenia, wg którego "zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych". Przed rozpatrzeniem poszczególnych zarzutów skargi należy się także odnieść do charakteru zjazdu, jaki miałby być posadowiony na wniosek skarżącego. Zgodnie z § 55 pkt 3 i 4 rozporządzenia wyróżnia się dwa rodzaje zjazdów: 1) zjazd publiczny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego, 2) zjazd indywidualny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Dla każdego z nich w § 78 i 79 rozporządzenia ustalone zostały także różne wymagania techniczne, przy czym dla zjazdu publicznego wymagania są bardziej rygorystyczne z uwagi na zwiększony ruch drogowy. Skarżący domagał się zezwolenia na zjazd indywidualny, ze względu na zamiar wybudowania domu mieszkalnego. Tymczasem, jak wynika z § 7 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego ustalonego uchwałą Nr XXXI/143/12 Rady Miasta S. z dnia 19 grudnia 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2013 r., poz. 108) tereny, na których znajduje się też działka skarżącego, przeznaczone zostały pod zabudowę usługową wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 1 planu zakazano realizacji mieszkań, jeżeli nie istnieje lub nie będzie realizowana zabudowa usługowa uzasadniająca ich potrzebę. W świetle powyższego jedynym możliwym przedsięwzięciem na przedmiotowej działce może być działalność usługowa z towarzyszącym jej budynkiem mieszkalnym, a tym samym ewentualny zjazd powinien być zjazdem publicznym. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze należy stwierdzić, że skarżący dokonuje nadinterpretacji art. 1 ustawy o drogach publicznych i § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Skarżący wywodzi z tych przepisów nadmiernie szerokie uprawnienie do korzystania z drogi publicznej z jednej strony, z drugiej zaś dopatruje się w istocie nie istniejącego obowiązku zarządcy drogi do zapewnienia zjazdu każdej działce położonej przy drodze. Zgodnie z art.1 ustawy "drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych". Sytuacja ograniczenia korzystania z drogi wojewódzkiej ma miejsce w tym przypadku, a swoją podstawę znajduje w § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, który stanowi wprost, że "na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę". Przepis § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wyraźnie formułuje zasadę, że dogodnego dojazdu do działki należy poszukiwać w pierwszej kolejności od strony dróg niższych klas. Skarżący nie bierze pod uwagę możliwości zapewnienia dojazdu przez sąsiednią działkę od strony ulicy Kościuszki - drogi powiatowej. Rzeczą właściciela jest przystosowanie nieruchomości do założonego celu i poniesienia niezbędnych kosztów. Ze skutków własnego zaniechania skarżący nie może wyprowadzać wniosku, że organ zarządzający drogą jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę zgodnie z żądaniem. Co więcej, możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej istnieje cały czas, lecz skarżący nie poczynił żadnych starań, by taką drogę ustanowić. Należy zaznaczyć, że działka nr 3462/4, bezpośrednio granicząca z działką skarżącego i mająca dostęp do ul. Kościuszki, jest własnością córki i zięcia skarżącego, co / jak się wydaje/ ułatwia porozumienie w kwestii ustanowienia drogi koniecznej. Do niedawna państwo K. i C. byli współwłaścicielami obu dziełek o nr [...] i [...].Wtedy razem ubiegali się o pozwolenie na wykonanie zjazdu do działki nr [...], gdyż zamierzali prowadzić komis samochodowy. Po uzyskaniu decyzji odmownej z dnia [...].06.2012 r., skarżący wystąpił o zezwolenie na zjazd lecz z inną motywacją. W ocenie Sądu, organy prawidłowo oceniły stan faktyczny sprawy i nie przekroczyły tzw. uznania administracyjnego. Przy podejmowaniu decyzji zarządca drogi powinien bezwzględnie kierować się kryterium zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Tam gdzie jest możliwość dostępu do drogi niższej klasy niż z drogi kategorii G należy uznać zjazd z drogi kat. G za wyłączony. Należy poczynić starania o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a w ostateczności występować o zezwolenie na zjazd z drogi głównej. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie sądowym, które skład orzekający popiera. Vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 7.07.2010 r.- III S.A./Łd 21/10, wyrok NSA z dnia 23.08.2007 r.- III OSK 1143/06, wyrok WSA w Warszawie- IV S.A./Wa 376/07. Organy słusznie zauważyły, że cel jakiemu miałby służyć zjazd jest co najmniej wątpliwy, gdyż plan miejscowy nie przewiduje, wręcz zakazuje, zabudowy mieszkaniowej na działce skarżącego. Zarzutu naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie sposób uznać za uzasadniony. Sąd nie podziela zarzutu, że organy obu instancji nie wykazały należycie zagrożenia, jakie może stanowić zjazd we wnioskowanym miejscu. Organy wyjaśniły drobiazgowo, jakie jest natężenie ruchu na spornym odcinku drogi przedstawiając dane statystyczne. Ze względów bezpieczeństwa dotychczas nie posadowiono żadnego zjazdu na omawianym odcinku. Należy wyjaśnić, że domniemania faktyczne znajdują zastosowanie, jeżeli z jednego faktu można przy zachowaniu reguł logicznego myślenia wnioskować o istnieniu innego faktu. Domniemanie takie można obalić skutecznie przeprowadzając przeciwdowód. W tym miejscu należy podkreślić, że wnioskowany przez skarżącego dowód z opinii biegłego nie mógł zostać przez Sąd dopuszczony z uwagi na treść art. 106 § 3 ppsa, który nie dopuszcza dowodów innych niż dowód uzupełniający z dokumentów, i to wyłącznie w przypadku gdy nadmiernie nie przedłuży on postępowania. Ewentualny dowód z opinii biegłego mógł być uwzględniony na etapie postępowania przed organami administracji, jednakże skarżący nigdy takiego nie zgłaszał. Biorąc pod uwagę powyższe wywody sprawę należy uznać za wszechstronnie wyjaśnioną, a rozstrzygnięcie za zgodne z prawem. Mając na względzie powyższe, skarga została oddalona na podstawie art.151 p.p.s.a.