VIII SA/Wa 663/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB, organ I instancji), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej p.b.), orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy istniejącego budynku warsztatu szklarskiego o część usługową w parterze i mieszkalną na piętrze na działce nr ewidencyjny [...] położonej przy ul. O. [...] w R. do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ostateczna decyzja Prezydenta Miasta R. (Prezydent) ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Uzasadniając powyższe PINB wskazał, iż w toku postępowania prowadzonego w sprawie rozbudowy istniejącego budynku warsztatu szklarskiego o część usługową w parterze i mieszkalną na piętrze na działce nr [...] położonej przy ul. O. [...] w R., postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r. zobowiązał A. G. (inwestora) do przedłożenia określonych dokumentów, w tym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu [...] lutego 2013 r. inwestor wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie, do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec tego, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest jednym z podstawowych warunków umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, kwestia ustalenia tych warunków stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru w sprawie samowoli budowlanej. Zażalenie na powołane postanowienie złożył A. K. (strona, skarżący) wnioskując o jego uchylenie oraz wstrzymanie wykonania. Skarżący wskazał, iż podjęte postanowienie rażąco narusza art. 6 - 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezzasadnie niewłaściwe, stronnicze zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 83 ust. 1 p.b. w podstawie prawnej skarżonego postanowienia oraz tendencyjną, błędną, mętną nadinterpretację normy art. 97 § 1 pkt 4 i całkowite pominięcie (pomimo zastosowania) dyspozycji art. 83 ust. 1 p.b. w zaistniałej sytuacji toku sprawy (inwestor nie dotrzymał obowiązku nałożonego na niego przez PINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2012 r.). Podniósł, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wydanie w tej kwestii stosownej decyzji nie stanowi w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Złożony przez inwestora wniosek (z dnia [...] lutego 2013 r.) o zawieszenie postępowania jest całkowicie bezpodstawny i rażąco sprzeczny z art. 98 § 1 k.p.a. Skarżący podkreślił, iż ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji została inwestorowi wydana w dniu [...] listopada 1997 r. W czasie ważności tej decyzji inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, które otrzymał w dniu [...] lutego 2000 r. W toku prowadzonych prac budowlanych inwestor dopuścił się rażących, istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków ustalonych w decyzji zezwalającej na budowę. Sporny budynek (o 30% większy niż powinien być) użytkuje bez zgody na użytkowanie. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Organ odwoławczy stwierdził prawidłowość podjętego przez PINB rozstrzygnięcia uznając, iż w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem toczącym się przed Prezydentem w przedmiocie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a postępowaniem wszczętym przez PINB. Wyjaśnił w tym zakresie, iż obowiązek przedstawienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wynika z postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. (znak [...]). Ocenił nadto, iż podjęta w zakresie warunków zabudowy decyzja bez wątpienia będzie miała wpływ na treść rozstrzygnięcia w kwestii legalności inwestycji. Powyższe uzasadnia zawieszenie przedmiotowego postępowania ze względu na fakt, iż po dostarczeniu przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji będzie można ocenić, czy omawiana rozbudowa istniejącego budynku warsztatu szklarskiego spełnia wymogi umożliwiające jej zalegalizowanie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia WINB wyjaśnił, że na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy bada wyłącznie kwestię zasadności zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Merytoryczne kwestie podnoszone w złożonym zażaleniu będą mogły zostać zweryfikowane dopiero na etapie postępowania odwoławczego od decyzji kończącej sprawę co do istoty. W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Podał, iż zaskarżone postanowienie rażąco narusza jego słuszny interes prawny, interes społeczny oraz rażąco narusza prawo i zasady postępowania. Wywiódł, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wydanie w tej kwestii stosownej decyzji nie jest żadnym rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd – zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W dalszej części skargi powielił argumenty prezentowane na etapie postępowania zażaleniowego. W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, nie rozpatruje również sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1402/06, publ. LEX nr 360233). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Kluczowym zatem dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w przytoczonym art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wskazany przepis nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek zawieszenia postępowania w przypadku wystąpienia zagadnienia wstępnego. Wedle ugruntowanego już stanowiska orzecznictwa i doktryny zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powołanej regulacji może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego, Lex). Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07 (publ. LEX nr 489631) stwierdził, że "organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego". W analizowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało zawieszone do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, za jakie organ I instancji uznał wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla legalizowanego obiektu. Postanowienie Nr [...] nakładające na inwestora obowiązek złożenia m.in. tej decyzji wydane zostało w dniu [...] października 2012 r., w trybie przepisów art. 81 c ust. 2 i art. 83 ust. 1 p.b., w ramach postępowania legalizującego samowolę budowlaną prowadzonego w trybie art. 50 i 51 p.b. Prawidłowość ww. postanowienia nie podlega ocenie Sądu w przedmiotowym postępowaniu. Sąd podziela stanowisko WINB, iż organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać zgodność legalizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizę taką należy przeprowadzić w oparciu o obowiązujący stan prawny, wynikający z przepisów prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy jednak rozróżnić legalizację prowadzoną w oparciu o przepisy art. 48 i 49 b p.b., gdzie przepis art. 48 ust. 2 pkt b nakłada wprost obowiązek przedstawienia przez stronę decyzji o warunkach zabudowy, od sytuacji określonej w art. 50 i art. 51 p.b., które obowiązku takiego nie przewidują. Analiza treści art. 51 ust. 1 pkt 2 wskazuje, że w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ prowadzący postępowanie nakłada na stronę obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, określając termin ich wykonania. Wykładnia funkcjonalna i systemowa tego przepisu (który dotyczy przecież doprowadzenia inwestycji do stanu zgodności z prawem) prowadzi do wniosku, iż w toku legalizacji należy zbadać zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak brak jest podstaw do tego, aby w tym postępowaniu powyższą ocenę uzależniać od przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Tym samym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu legalizacyjnym opartym na przepisach art. 50 i 51 p.b., w konsekwencji kwestia ta nie mogła stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Ponadto, jak już wskazano wyżej obowiązek rozstrzygnięcia danej kwestii, jako zagadnienia prawnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nie wynika wprost z przepisu prawa. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II OSK1451/09 (publ. Lex nr 746551), w którym Sąd wyraził pogląd, iż decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 p.b. Powyższe obrazuje, iż w obowiązującym stanie prawnym kwestia wyniku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie ma charakteru zagadnienia wstępnego, skutkującego koniecznością zawieszenia postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 51 i 51 p.b. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy obowiązane będą do prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania z uwzględnieniem ww. uwag Sądu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.