II GSK 1199/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędziowie NSA Hanna Kamińska Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 286/11 w sprawie ze skargi K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów nauki jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od K. Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie ze skargi K. Ł. (zwanego dalej: skarżącym) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z ewidencji instruktorów Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, orzekł, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 300,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent Miasta K. zawiadomił K. Ł. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie skreślenia go z ewidencji instruktorów. Spowodowane to było nieprzedstawieniem przez niego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem (termin upłynął w dniu [...] kwietnia 2010 r.) oraz dopuszczenia się przez niego rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. W dniu [...] maja 2010 r. K. Ł. przedstawił orzeczenie lekarskie Nr [...] wydane [...] maja 2010 r. o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, a nadto przedstawił orzeczenie psychologiczne Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta K. skreślił K. Ł. z ewidencji instruktorów szkolących osoby ubiegające się o uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym w zakresie kategorii B i T prawa jazdy. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. – dalej: P.r.d.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm – dalej: k.p.a.). Prezydent Miasta K. uznał, że nadesłane w dniu [...] maja 2011 r. orzeczenia wyczerpują wymagania określone w art. 106 ust. 2 P.r.d. i w tym zakresie ustały przesłanki do skreślenia instruktora w trybie art. 107 ust. 1 pkt 2 P.r.d. Jednakże, zdaniem organu, instruktor dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia, które zostało stwierdzone w wyniku kontroli dokumentacji przeprowadzonej w dniach od [...] listopada 2009 r. do [...] grudnia 2009 r. przez Starostwo Powiatowe w T. Wydział Transportu i Komunikacji w Ośrodku Szkolenia Kierowców "W." – w którym K. Ł. był zatrudniony na stanowisku instruktora. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że skarżący prowadził szkolenie kandydatów na kierowców ubiegających się o prawo jazdy kategorii B z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów, albowiem: szkolenie praktyczne niektórych osób było prowadzone w liczbie większej niż dwie godziny – w pierwszych ośmiu godzinach szkolenia; w stosunku do niektórych kandydatów nie wykazano wystarczającej ilości godzin (co najmniej 4 godziny dla kat. B) jazdy poza obszarem zabudowanym na odcinku co najmniej 50 km; w przypadku niektórych osób nie wykazano zajęć praktycznych prowadzonych w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu oraz zdarzały się przypadki prowadzenia szkolenia praktycznego jednocześnie z dwoma osobami. Organ I instancji podał także, że w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a przede wszystkim rozpoznania czy nieprawidłowości w pracy K. Ł. miały charakter incydentalny, organ ten zwrócił się z zapytaniem do Starostwa Powiatowego o udzielenie dalszych informacji o pracy wymienionego instruktora. W odpowiedzi organ I instancji otrzymał akta kontroli przeprowadzonej w dniach [...] czerwca 2009 r., w wyniku której stwierdzono liczne nieprawidłowości i uchybienia w szkoleniu niektórych kandydatów na kierowców prowadzonym przez instruktora K. Ł..: prowadzenie szkolenia praktycznego w liczbie większej niż dwie godziny – w pierwszych ośmiu godzinach szkolenia; brak określenia (zaznaczenia) tematyki zajęć teoretycznych lub praktycznych w danym dniu szkolenia przez prowadzącego szkolenie instruktora na kartach przeprowadzonych zajęć; brak podpisu instruktora na kartach przeprowadzonych zajęć w poszczególnych dniach szkolenia z tematyki zajęć teoretycznych i praktycznych; niewykonanie co najmniej 4 godzin (dla kategorii B) jazdy poza obszarem zabudowanym na odcinku co najmniej 50 km; niewykonanie zajęć praktycznych prowadzonych w okresie od zmierzchu do świtu; rozpoczęcie szkolenia praktycznego przed ukończeniem szkolenia teoretycznego; równoczesne szkolenie praktyczne kilku osób w tym samym czasie; brak wymaganej liczby godzin szkolenia teoretycznego lub praktycznego. Uchybienia te, zdaniem organu, uzasadniają stwierdzenie, że K. Ł. dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia, gdyż naruszył następujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm. – dalej: rozporządzenie): § 7 ust. 1, § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b, ust. 3, a także wzór karty przeprowadzonych zajęć stanowiący załącznik nr 2 do tego rozporządzenia (stwierdzono nieodnotowywanie przez instruktora realizowanych tematów w ramach zajęć teoretycznych i praktycznych) oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 4 Programu szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych stanowiącego załącznik nr 3 do w/w rozporządzenia. Zdaniem Prezydenta Miasta K., w przedmiotowej sprawie istotne również jest to, że naruszenia w zakresie szkolenia stwierdzone przez inspektorów Starostwa Powiatowego w T. podczas kontroli w dniach [...] czerwca 2009 r., objęły swoim zakresem okres 2006-2009 i były stwierdzone po raz pierwszy. W dniu [...] lipca 2009 r. K. Ł. złożył wyjaśnienia do Starosty T., w których zobowiązał się do prowadzenia szkoleń zgodnie z obowiązującym programem i złożył przyrzeczenie, że taka sytuacja nigdy się już nie powtórzy. Tymczasem, jak wykazują wyniki drugiej kontroli (przeprowadzonej po trzech miesiącach od pierwszej), K. Ł. dopuścił się dalszych, tożsamych – jak w pierwszej kontroli – naruszeń prawa. Zatem K. Ł. nie zastosował w swojej pracy instruktora żadnych środków naprawczych, nie wyciągnął właściwych wniosków po pierwszej kontroli i nie wyeliminował niewłaściwej metody nauczania czym rażąco naruszył przepisy w zakresie szkolenia. Organ I instancji zwrócił również uwagę na to, że konstrukcja przepisu art. 107 ust. 3 P.r.d. ma charakter związany, co oznacza skreślenie instruktora z ewidencji, jeśli charakter naruszenia przepisów w zakresie szkolenia jest rażący. W odwołaniu od tej decyzji K. Ł. stwierdził, że jest ona dla niego krzywdząca, gdyż błędnie przyjęto, że rażąco naruszył prawo. Wskazał, że organ I instancji wadliwie przyjął, że naruszenie przepisów art. 104 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 P.r.d. jest tożsame z naruszeniem przepisów art. 107 ust. 1 pkt 4 tej P.r.d. Odwołujący się podniósł, że żaden z uprawnionych organów nie kontrolował prowadzonego przez niego szkolenia, w tym prowadzonych zajęć teoretycznych i praktycznych. K. Ł. oświadczył, że nigdy nie skrócił czasu szkolenia, a tematy zajęć omawiał wyczerpująco. Poza tym osoby, które szkolił nigdy nie złożyły na niego skargi. Odwołujący się stwierdził także, że ustalenia opisane w decyzji z dnia [...] października 2010 r. dotyczyły kontroli ośrodka szkolenia, w którym pracował. Ośrodek ten został wykreślony przez starostę z rejestru działalności regulowanej, prowadzonej w zakresie szkolenia kierowców. K. Ł. podniósł również, że organ nie wykazał, na czym oparł swoje twierdzenie o rażącym naruszeniu przez niego przepisów w zakresie szkolenia, o czym mowa w art. 107 ust. 1 pkt 4 P.r.d. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2010 r. W ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie w toku prowadzonego postępowania dowodowego w sposób rzetelny zgromadzono materiał, który pozwalał na dokonanie obiektywnych i niebudzących wątpliwości ustaleń, że instruktor dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. SKO wskazało, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało w sposób prawidłowy, ponadto organ I instancji nie naruszył w tym zakresie przepisów art. 7, art. 10 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, zapewniając stronie możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Dalej Kolegium zauważyło, że w doktrynie podkreśla się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy jest ono jaskrawe, i dotyczy przepisów mających istotne znaczenie w danej dziedzinie. Może chodzić np. o pobieżne omawianie tematów wchodzących w zakres szkolenia, skracanie i to znaczne godzin przeznaczonych na jazdy itp. W wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, że K. Ł. prowadził szkolenia kandydatów na kierowców z naruszeniem przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Kolegium uznało, że wszystkich powołanych wyżej naruszeń przepisów dopuścił się instruktor K. Ł., bowiem na kartach przeprowadzonych zajęć wymienionych osób, zarówno szkolący instruktor, jak i osoby szkolone poświadczali podpisami datę, godziny rozpoczęcia i zakończenia szkolenia, liczbę godzin szkolenia oraz liczbę przejechanych kilometrów, co oznacza, że osoby te oświadczyły, iż szkolenia odbyły się w podanej dacie i godzinach. Kolegium zwróciło uwagę, że naruszenia w zakresie szkolenia stwierdzone zostały przez inspektorów Starostwa Powiatowego podczas kontroli w dniach [...] czerwca 2009 r. Natomiast w dniach [...] listopada – [...] grudnia 2009 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, którą objęto okres od dnia [...] czerwca 2009 r. do dnia kontroli i jak wynika z protokołu kontroli Nr [...] K. Ł. dopuścił się dalszych, tożsamych jak w pierwszej kontroli naruszeń prawa. W związku z powyższym Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że odwołujący się nie zastosował w swojej pracy instruktora żadnych środków naprawczych, nie wyciągnął właściwych wniosków po pierwszej kontroli i nie wyeliminował niewłaściwej metody nauczania, czym rażąco naruszył przepisy w zakresie szkolenia. Kolegium podało, że na podstawie całokształtu materiału dowodowego należy przyjąć, że stwierdzone liczne naruszenia przepisów w zakresie szkolenia wyczerpują przesłankę określoną w art. 107 ust. 1 pkt 4 P.r.d. wydania decyzji w przedmiocie skreślenia instruktora z ewidencji. Zdaniem organu II instancji, naruszenia w zakresie szkolenia, których dopuścił się instruktor były tego samego typu i rodzaju jak stwierdzone podczas pierwszej kontroli, a ponowne ich popełnienie przez instruktora świadczy o ich rażącym naruszeniu i to tym bardziej, że naruszane przepisy określone są w sposób jasny, precyzyjny i nie budzący wątpliwości. W ocenie Kolegium, naruszenie prawa przez skarżącego było niewątpliwe, jaskrawe i nadmierne. Słusznie też – zdaniem Kolegium – organ I instancji zwrócił uwagę, że ze złożonych przez K. Ł. wyjaśnień wynika niewłaściwe stosowanie przepisów, gdyż oświadczenie samego instruktora świadczy, że często dostosowywał on program nauczania do potrzeb kursantów. Fakt ten jest, zdaniem organu odwoławczego, nie do zaakceptowania z prawnego punktu widzenia i nie może stanowić żadnego usprawiedliwienia. Instruktor jest bowiem odpowiedzialny za należyte, zgodne z przepisami, szkolenie przyszłych adeptów kierowania pojazdem silnikowym. Kolegium zaznaczyło, że naruszenie programu szkolenia kierowców w zakresie szkolenia praktycznego (w szczególności przeprowadzanie zajęć praktycznych dłuższych niż 2 godziny dziennie w okresie pierwszych 8 godzin szkolenia, brak zajęć praktycznych przeprowadzonych w okresie od zmierzchu do świtu), nie służy interesowi publicznemu i stwarza niebezpieczeństwo poruszania się po drogach pojazdów kierowanych przez osoby, których niedostateczne wyszkolenie może stwarzać niebezpieczeństwo zagrożenia dla ruchu drogowego. Kolegium stwierdziło też, że wielokrotne naruszanie wskazanych w niniejszej decyzji przepisów w zakresie szkolenia wskazuje na stałe ignorowanie określonych zasad przez instruktora, a tym samym stanowi rażące naruszenie tych przepisów. Organ odwoławczy podał, że ustalone w niniejszej sprawie fakty zostały poddane wszechstronnej analizie pod względem stopnia naruszenia przepisu z punktu widzenia jego ratio legis, a także w aspekcie powstałych lub potencjalnych skutków naruszenia. Organ II instancji podkreślił, że wyjaśnienia K. Ł. złożone w dniu [...] maja 2010 r. świadczą o świadomym nieprzestrzeganiu przepisów, pomimo tego, że po pierwszej kontroli zobowiązał się do ich przestrzegania. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. Ł.. Wniósł o uchylenie decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 107 ust. 1 pkt. 4 P.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzeniu w wyczerpujący sposób materiału dowodowego i jego dowolnej ocenie. Skarżący wskazał, że jego zdaniem, rażącym naruszeniem przepisów prawa nie jest każde naruszenie, ale tylko takie, które ma charakter oczywisty, dotyczy istotnych regulacji prawnych w danym zakresie oraz w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Ustalenie, czy konkretne naruszenie ma charakter rażący wymaga rozważenia całokształtu okoliczności konkretnej sprawy. K. Ł. podniósł także, iż organy administracyjne niewłaściwie uznały, że podstawą wydania decyzji o skreśleniu go z ewidencji instruktorów mogą być naruszenia stwierdzone w protokole kontroli nr [...] przeprowadzonej w dniach [...] czerwca 2009 r. Skarżący podniósł, że kolejna kontrola przeprowadzona w dniach [...] listopada – [...] grudnia 2009 r. nie wykazała, że naruszał on przepisy prawa w zakresie szkolenia kierowców w stopniu pozwalającym uznać te naruszenia za rażące. Zdaniem skarżącego, stwierdzone podczas tej kontroli naruszenia miały charakter incydentalny i wynikały z warunków prowadzenia szkolenia kierowców w polskiej rzeczywistości drogowej. Ponadto zdaniem skarżącego w polskich warunkach drogowych zachodzą problemy uniemożliwiające zachowanie w pełni wymogów programu szkolenia, niezależne od instruktora. Kontrola jaka została przeprowadzona w dniach [...] – [...] czerwca 2009 r. miała dla skarżącego charakter pouczający, a ponowna kontrola przeprowadzona w dniach [...] listopada – [...] grudnia 2009 r., wykazała jedynie nieznaczne uchybienia w prowadzeniu szkolenia. Brak było więc podstaw do twierdzenia, że skarżący nie wyciągnął właściwych wniosków po pierwszej kontroli, czym rażąco naruszył przepisy w zakresie szkolenia. Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Skarga K. Ł. została uznana za zasadną, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszały prawo. Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem, zdaniem Sądu, organy nie przeprowadziły żadnej kontroli szkolenia prowadzonego przez K. Ł., a wydane decyzje w kwestii skreślenia tego instruktora z ewidencji nastąpiły niejako "przy okazji", którą to "okazją" były stwierdzenia zawarte w protokołach kontroli przeprowadzonych przez pracowników Starostwa Powiatowego w T., którzy dokonali w 2009 r. kontroli przedsiębiorcy (H. P.) prowadzącego Ośrodek Szkolenia Kierowców "W." w C. Sąd wskazał także, że postępowanie w sprawie skreślenia z ewidencji instruktora K. Ł. zostało wszczęte bez wystarczającego uzasadnienia. Co prawda możliwe jest wszczęcie takiego postępowania w oparciu o protokoły kontroli dotyczącej innych osób czy instytucji, ale wówczas K. Ł., jako instruktorowi należało doręczyć odpis protokołu wskazujący na takie naruszenia – tymczasem w aktach brak było dowodu, aby taki protokół został instruktorowi doręczony. Ponadto protokół kontroli nie zawierał wskazań konkretnych przepisów, które skarżący w toku szkolenia miał naruszyć. Sąd uznał, że lakoniczne zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania spowodowało, iż K. Ł. został pozbawiony możności obrony swych praw już na początku postępowania. W dalszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że z treści zaskarżonych decyzji wynika, że organy administracyjne obu instancji przyjęły, że skarżący dopuścił się rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia, co wyczerpało przesłankę art. 107 ust. 1 pkt 4 P.r.d. – uzasadniając tym samym skreślenie tego instruktora z ewidencji. Nadto organ odwoławczy w podstawie prawnej decyzji wskazał rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. Nr 217, poz. 1834 ze zm.), zarzucając skarżącemu naruszenie konkretnych jego przepisów, ale bez wyjaśnienia, na czym polegało naganne zachowanie instruktora. Ponadto, zdaniem WSA, organy nie wyjaśniły w sposób dostateczny: w jaki niedopuszczalny sposób miało mieć miejsce szkolenie praktyczne więcej niż dwu osób, czy wynikało to z zapisów dokumentacji, która mogła błędnie ujmować stan faktyczny, czy też jednocześnie dwie osoby kierowały dwoma samochodami, a instruktor temu się przyglądał. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych przez organy administracyjne obu instancji w uzasadnieniach decyzji, że "instruktor często dostosowywał program nauczania do potrzeb kursantów, co jest nie do zaakceptowania z prawnego punkty widzenia i nie może stanowić żadnego usprawiedliwienia", Sąd wskazał, że § 3 ust. 1 "Programu szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych" stanowiący załącznik nr 3 do rozporządzenia z dnia 27 października 2005 r. rozpoczyna się zdaniem: "Liczbę godzin zajęć teoretycznych i praktycznych dla każdej osoby podlegającej szkoleniu podstawowemu ustala indywidualnie instruktor". Już to powoduje bezzasadność zarzutów sformułowanych przez organy administracyjne obu instancji w tym zakresie. Sąd analizując § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 "Programu szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych" stwierdził, że przepisy te wskazując na pewne minimalne wymogi w zakresie szkolenia, nie wszystkie wymogi uznają za należące do sfery bezwzględnie obowiązujących. Wynika to z różnych sformułowań: takich jak "może", "nie może", "musi" czy "powinno". O ile sformułowania "może" (wskazujące na ewentualność w wyborze) i "powinno" (wskazujące na coś pożądanego, oczekiwanego, spodziewanego) nie stanowią o bezwzględnym obowiązku w wykonaniu czegoś, to sformułowania "nie może" i "musi" o takim obowiązku stanowią. Sąd uznał, że nie miały racji organy wskazując na uchybienia instruktora w zakresie nieprzeprowadzenia w stosunku do niektórych kursantów "co najmniej 2 godziny jazdy w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu", podobnie jak brak było podstaw do czynienia zarzutu dotyczącego § 3 ust. 4 pkt 3 w związku z pkt 2 "Programu szkolenia...". Jedynym zarzutem w stosunku do instruktora może być uchybienie w zakresie nie zrealizowania minimalnej ilości godzin szkolenia określonych w § 3 ust. 1 i 2 przytoczonego wyżej przepisu. Organ jako dowód na powyższe wskazał jedynie dokumentację z 2008 roku, a więc z kontroli Ośrodka, na którą nie wskazano w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, co niewątpliwie uniemożliwiło skarżącemu ustosunkowanie się do tej kwestii. Sąd zauważył, że samo uchybienie przepisom szkolenia, nawet mające miejsce w rzeczywistości, a nie tylko w dokumentacji mogącej zawierać omyłki, nie powoduje stwierdzenia, że jest ono rażące. Nie mają także racji organy wskazując, że powtarzające się uchybienia świadczą, że są one rażące. Same organy w obszernych uzasadnieniach wskazały bowiem, jakie zachowania w teorii przyjmuje się za rażące, jednak żaden z organów nie zastosował w praktyce, a konkretnie w tym postępowaniu przytoczonych przez siebie teorii. Zdaniem Sądu, uzasadnienia organów obu instancji były niemal identyczne co mogło prowadzić do stwierdzenia, że organ odwoławczy nie dokonał żadnych własnych ustaleń i ocen, do czego był zobligowany przez art. 140 k.p.a. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. W konkluzji Sąd uznał uzasadnienia decyzji obu organów za nieprzydatne, zbyt ogólnikowe, ponieważ nie wyjaśniono w nich, na jakiej podstawie faktycznej zostało wszczęte i prowadzone postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie wyjaśniono stanu faktycznego oraz nie ustosunkowano się do twierdzeń i wyjaśnień skarżącego. Powyższe, zdaniem Sądu, oznaczało, że w sprawie naruszono podstawowe przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 – 10 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Na tej podstawie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) orzekł - jak w pkt I wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zarzucając ww. wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7-10, art. 77 oraz art. 140 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 1 października 2010 r., w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – p.p.s.a. w zw. z art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 12 ust. 3, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 3 ust. 4 pkt 1-3 "Programu szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych" stanowiącego załącznik nr 3 do wskazanego wyżej rozporządzenia poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] października 2010 r., w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 107 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w zw. § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 12 ust. 3, § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów, § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 3 ust. 4 pkt 1-3 "Programu szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych" stanowiącego załącznik nr 3 do wskazanego wyżej rozporządzenia poprzez błędną ich wykładnię oraz poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów (tj. bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia błędu – niewłaściwego zastosowaniu prawa materialnego). W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że K. Ł. prawidłowo został zawiadomiony przez organ pierwszej instancji (zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a.) o wszczęciu postępowania. Nie zasługuje na akceptację stanowisko Sądu, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ powinien wskazać przepisy, które instruktor miał naruszyć w sposób rażący, bowiem dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ może w sposób niewątpliwy ustalić, że naruszenie takich przepisów miało miejsce i w uzasadnieniu decyzji wskazać, które konkretnie przepisy zostały naruszone, co organ pierwszej instancji uczynił. Również dopiero w toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji ustalił, że miała miejsce kontrola Ośrodka Szkolenia Kierowców w dniach [...] czerwca 2009 r., przez pracowników Starostwa Powiatowego w T. i po uzyskaniu dokumentacji z tej kontroli, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. – włączył do akt sprawy dokumentację z tej kontroli. Ponadto organy przeprowadziły postępowanie dowodowe, które pozwoliło ustalić, że K. Ł. prowadził szkolenia kandydatów na kierowców z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia, w świetle którego zajęcia praktyczne nie mogą być dłuższe niż 2 godziny dziennie w okresie pierwszych 8 godzin szkolenia – w zakresie innych, niż określone w lit. a (A1 lub A) kategorii prawa jazdy lub pozwolenia. W aktach sprawy znajdują się karty przeprowadzonych zajęć, w których zarówno szkolący instruktor, jak i osoby szkolone poświadczali podpisami datę, godziny rozpoczęcia i zakończenia szkolenia, liczbę godzin szkolenia oraz liczbę przejechanych kilometrów. Osoby te oświadczyły więc, że szkolenia odbyły się w podanej dacie i godzinach. W świetle zebranego materiału dowodowego organy nie miały wątpliwości, że powyższe uchybienia miały miejsce. Ponadto po pierwszej kontroli, skarżący dopuścił się ponownie naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia w zakresie szkolenia A. B. zarejestrowanej w dokumentacji pod poz. [...] oraz S. Z. zarejestrowanego w dokumentacji pod. poz. [...]. Sam skarżący w dniu [...] maja 2010 r. w Urzędzie Miasta K. przyznał, że wykonywał jazdę dłuższą, niż dwie godziny, na prośbę kursantów. Zarzuty skierowane przez Sąd niewyjaśnienia naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia nie są zasadne. Również niezasadne były zarzuty Sądu pierwszej instancji dotyczące niewyjaśnienia przez organy w jaki to niedopuszczalny sposób miało mieć miejsce szkolenie praktyczne więcej niż dwóch osób. Organy w uzasadnieniu decyzji powoływały się na dokumentację znajdującą się w aktach sprawy, z której wynikało, że K. Ł. szkolił tego samego dnia, w tych samych godzinach więcej niż jedną osobę. Również w tym przypadku zarówno szkolący, jak i uczestnicy kursu poświadczali podpisami daty, godziny rozpoczęcia i zakończenia szkolenia oraz liczby godzin szkolenia. Podobne naruszenie wynika ponadto z protokołu kontroli Nr [...]. Nie można zgodzić się z wykładnią § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 "Programu szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych" dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Przy interpretacji zwrotów "powinno", "musi", "może" konieczne jest uwzględnienie kontekstu normatywnego zwrotów, jakim zostały one użyte. We wszystkich jednostkach redakcyjnych przepisu § 3 ust. 4 pkt 1-4 wyrażono normę nakazującą określone zachowanie i tylko względy techniki legislacyjnej zadecydowały o zróżnicowanym doborze środków słownego wyrazu. Słowo "może" jest w niniejszy przepisie wyrazem kompetencji dla instruktora do prowadzenia zajęć i zarazem nakazem realizowania tej kompetencji w określonych warunkach czasowych – "po zakończeniu zajęć teoretycznych". Nietrafnie również Sąd przyjął, że brak jest podstaw do czynienia zarzutu instruktorowi dotyczącego § 3 ust. 4 pkt 3 w zw. z pkt 2 tego przepisu. Słowo "powinien" jest bowiem w języku normatywnym równoznaczne z wyrażeniem obowiązku – nakazu, albo zakazu. Ponadto w ust. 4 pkt 2 jest zawarte słowo "muszą", a mimo to Sąd uznał, że nie można zarzucać instruktorowi naruszenia przepisów prawa w zakresie szkolenia. Sąd dokonał także nieprawidłowej interpretacji § 3 ust. 4 pkt 4 planu nauczania, zgodnie z którym zajęcia praktyczne powinny uwzględniać co najmniej 2 godziny jazdy w ruchu drogowym w okresie od zmierzchu do świtu dla wszystkich kategorii prawa jazdy oraz niewłaściwie zastosował ww. przepis, zarzucając organom, że nie mogą z powodu niezrealizowania powyższych zajęć stawiać instruktorowi zarzutu naruszenia przepisów w zakresie szkolenia. W związku z tym organy trafnie zarzuciły instruktorowi naruszenie ww. przepisu. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji, wskazano, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, co stanowi rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia. Kolegium w uzasadnieniu decyzji wyjaśniło także motywy swojego rozstrzygnięcia, wskazując szczegółowo przepisy, które zostały naruszone przez K. Ł., a także dowody na podstawie których ustalono naruszenia. W aktach sprawy znajdują się bowiem karty przeprowadzonych zajęć, zaświadczenia, które potwierdzały naruszenia wynikające z protokołu kontroli. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się do zarzutów K. Ł., w tym do oświadczeń kursantów na str. 8 -10, 13 i 14 tego uzasadnienia. Organ odwoławczy dokonał własnych ustaleń i ocen, które są całkowicie zbieżne z ustaleniami organu I instancji. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśniło, czym kierowało się przy dokonywaniu ustaleń faktycznych i prawnych oraz oceniło zgromadzony materiał dowodowy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. Ł. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu. W wypadku powołania jako podstawy kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie "uzasadnieniem tego zarzutu powinno być wyjaśnienie dlaczego przepis przyjęty za podstawę prawną nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jak przepis sąd powinien zastosować" (por. wyrok NSA z 14 października 2005 r., I FSK 107/05; Lex 187825). O błędzie w subsumpcji można zatem mówić dopiero wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób wyczerpujący i prawidłowy. W odniesieniu zaś do uchybień przepisom procesowym – skarga kasacyjna winna wskazywać, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36). Wobec takich regulacji poza sporem pozostaje okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Sądu pierwszej instancji uchylający zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K., którą skreślono K. Ł. z ewidencji instruktorów szkolących osoby ubiegające się o uprawnienie do kierowania pojazdem silnikowym w zakresie kategorii B i T prawa jazdy. Skarga kasacyjna zbudowana została w oparciu o obie wskazane w art. 174 p.p.s.a. podstawy. Wobec tego, że Sąd pierwszej instancji uznał, że organy przede wszystkim naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego, zasadne jest określenie koniecznego zakresu tego postępowania, które wyznaczają przepisy prawa materialnego – zastosowane w sprawie – a których błędną wykładnię i zastosowanie zarzuca wnoszący skargę kasacyjną. Decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie art. 107 ust. 1 pkt 4 P.r.d., w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b, § 12 ust. 3, § 7 ust. 1 rozporządzenia oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, § 3 ust. 4 pkt 1-3 "Programu szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych" stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia. Jeśli chodzi o § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia, to zgodnie z nim zajęcia praktyczne nie mogą być dłuższe niż 2 godziny dziennie w okresie pierwszych 8 godzin szkolenia – w zakresie innych, niż określone w lit. a (A1 lub A) kategorii prawa jazdy lub pozwolenia. Sąd pierwszej instancji zarzucił organom, że nie wyjaśniły, czy zarzut w stosunku do instruktora naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia dotyczył faktycznie przeprowadzonych zajęć praktycznych polegających na kierowaniu przez kursanta pojazdem, czy też mógł obejmować dojazd, jak wskazywał to skarżący albo mógł dotyczyć osoby, która nie był początkującym kursantem, ale posiadała już wcześniej prawo jazdy. Słuszny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na błędną wykładnię ww. przepisu prawa materialnego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji prowadzącą do jego błędnego zastosowania (bezzasadnego zarzucenia organowi popełnienia takiego błędu), albowiem nie ma znaczenia, z jakich przyczyn doszło do naruszenia tego przepisu a rozporządzenie nie przewiduje innego programu szkolenia dla osób realizujących podstawowe szkolenie, które po raz pierwszy zdają egzamin, czy też miały wcześniej prawo jazdy. Z kolei z § 12 ust. 3 rozporządzenia wynika, że instruktor w tracie zajęć praktycznych może szkolić wyłącznie jedną osobę. Sąd pierwszej instancji podniósł, że organy nie wyjaśniły w jaki to niedopuszczalny sposób miało mieć miejsce szkolenie praktyczne więcej niż dwu osób, czy wynikało to z zapisów dokumentacji, czy też jednocześnie dwie osoby kierowały samochodami a instruktor tylko się temu przyglądał. Z tych twierdzeń wynika, że Sąd uznał, iż może istnieć jakiś sposób praktycznego szkolenia więcej niż jednej osoby, który nie będzie wypełniać warunków zakazu zawartego w ww. przepisie, co świadczy o jego nieprawidłowej wykładni. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki pogląd jest błędny, z ww. przepisu wynika bezwzględny zakaz szkolenia praktycznego więcej niż jednej osoby. Wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie, z 17 grudnia 2008r. (sygn. akt SA/Sz 625/08), na który powoływał się Sąd pierwszej instancji, dotyczył innej sytuacji niż w niniejszej sprawie, albowiem tam zarzuty wobec instruktora obejmowały wyłącznie naruszenie § 12 ust. 3 rozporządzenia. Istotne więc było, według tamtego sądu, czy sposób w jaki zostało ono dokonane wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia przepisów z art. 107 ust. 1 pkt 4 P.r.d. W rozpoznawanej sprawie natomiast warunek spełnienia "rażącego" naruszenia przepisów organy oparły na tym, że przepisy w zakresie szkolenia o istotnym znaczeniu dla zrealizowania programu szkolenia były naruszane przez skarżącego wielokrotnie, co wskazuje na stałe ignorowanie przez instruktora określonych zasad. Zasadny jest również zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni § 3 ust. 4 "Programu szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych" stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia. Zdaniem WSA, w związku z brzmieniem tych przepisów, jedynym zarzutem w stosunku do instruktora może być uchybienie w zakresie niezrealizowania minimalnej ilości godzin szkolenia określonych w § 3 ust. 1 i 2 "Programu szkolenia...". Słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, że wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać jego kontekst normatywny. Uregulowany w § 3 plan nauczania określa obowiązkową minimalną liczbę godzin zajęć teoretycznych oraz praktycznych dla określonej kategorii uprawnień. Określony w ustępie 4 program zajęć praktycznych jest programem minimum, a we wszystkich jednostkach redakcyjnych tego ustępu wyrażono normy nakazujące określone zachowanie. Wskazanie w pkt. 1, że zajęcia praktyczne "mogą być rozpoczęte po przeprowadzeniu zajęć teoretycznych" w tym kontekście oznacza, że nie można ich rozpocząć wcześniej, niż po zakończeniu zajęć teoretycznych. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Bydgoszczy z 27 czerwca 2007 r. (II SA/Bd) w którym podkreślono, że zajęcia praktyczne mogą być rozpoczęte dopiero po odbyciu szkolenia teoretycznego, które, co jest oczywiste ma na celu zdobycie wiedzy dotyczącej znaków i sygnałów drogowych oraz zachowania się w różnych sytuacjach na drodze. Także wskazanie w pkt 2, 3 i 4 ustępu 4, jakie warunki mają spełniać zajęcia praktyczne i użycie słów "muszą" i "powinny" oznacza konieczność obligatoryjnego spełnienia tych warunków, rozumianych jako nieprzekraczalne poniżej wskazanych w nich minimalnych limitów. Jak wskazuje Maciej Zieliński w publikacji "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki" (Warszawa 2006, str. 160-161) słowo "powinien" w języku normatywnym jest równoznaczne z wyrażeniem obowiązku – nakazu lub zakazu. Słowo "muszą" również w języku potocznym jest równoznaczne z nakazem, koniecznością określonego zachowania się. Bezzasadne są natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji w zakresie błędnej wykładni § 7 ust. 1 rozporządzenia oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 "Programu szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych". W zakresie pierwszego z tych zarzutów sam autor skargi kasacyjnej przyznał w jej uzasadnieniu, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do zarzucanych K. Ł. naruszeń § 7 ust. 1 rozporządzenia. Nie stanowi to jednak o błędnej wykładni tego przepisu, ponieważ Sąd jej nie dokonywał. Ta wadliwość działania Sądu mogłaby być ewentualną podstawą zarzutu naruszenia przepisów procesowych co do zakresu rozpoznania sprawy lub formułowania uzasadnienia, jednak Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany zakresem skargi kasacyjnej sam takiego zarzutu nie może postawić. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 "Programu szkolenia kandydatów na kierowców lub motorniczych" poprzez błędną wykładnię i zastosowanie. Sąd stwierdził – i nie było to kwestionowane przez wnoszącego skargę kasacyjną – że niezrealizowanie minimalnej ilości godzin zajęć teoretycznych i praktycznych z § 3 ust. 1 i 2 może stanowić zarzut naruszenia przepisów – w stosunku do instruktora. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka wykładnia jest prawidłowa. Czym innym jest natomiast zarzucane i znajdujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu tego ostatniego zarzutu stwierdzenie, że Sąd błędnie uznał, że ustalenia dokonane przez organy w zakresie tego naruszenia są niewystarczające. Takie uzasadnienie zarzutu świadczy, że dotyczy on w istocie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów o charakterze procesowym wymienionych w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, dotyczących stanu faktycznego i pod tym kątem zostanie oceniony w dalszej części uzasadnienia. Nie do końca jest również zasadny zarzut błędnej wykładni art. 107 ust. 1 pkt 4 P.r.d. dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K.. Sąd w zasadzie dokonał tylko szczątkowej wykładni tego przepisu, raczej odnosząc się do jego zastosowania przez organy i kwestionując prawidłowość zgromadzenia materiału dowodowego. Nie jest też nieprawdziwe stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że nie każde uchybienie przepisom szkolenia prowadzi do wniosku, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Trafnie natomiast zakwestionowano w skardze kasacyjnej pogląd, iż również powtarzające się uchybienia nie wskazują na uznanie ich za rażące. W każdym razie, należy zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną, że prawidłowa wykładnia ww. przepisu wskazuje, że istotne jest jakie przepisy w zakresie szkolenia zostały naruszone - ma więc znaczenie, iż naruszane są przepisy o zasadniczym znaczeniu w procesie szkolenia, takie, jak np. dotyczące zrealizowania minimum programowego w zakresie szkolenia teoretycznego i praktycznego. Również, na co wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych cytowane w zaskarżonej decyzji oraz skardze kasacyjnej, niezwykle istotne jest czy dochodziło do wielokrotnego naruszania przepisów, albowiem takie powtarzalne naruszenia wskazują na stałe ignorowanie określonych zasad, co prowadzi do wniosku, że stanowi to rażące naruszenie przepisów w zakresie szkolenia (por. powoływany wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie z 17 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 625/08). Taka wykładnia ww. przepisu określa zakres niezbędnych ustaleń organu administracji skutkujących koniecznością zebrania materiału dowodowego, osobną więc, podlegającą dalszej ocenie kwestią, będzie to, czy organy prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy w sprawie. Przechodząc zatem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów o charakterze procesowym należy uznać, że są one zasadne. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący – przez lakoniczne zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu – został pozbawiony możności obrony swoich praw już na początku postępowania, a o zarzutach w stosunku do niego jako instruktora mających wskazywać na rażące naruszenie przez niego przepisów szkolenia skarżący mógł powziąć wiadomość dopiero z otrzymanej decyzji Prezydenta Miasta K. skreślającej go z ewidencji instruktorów. Z treści tej decyzji mógł się dowiedzieć, że Prezydent Miasta K. dokonał skreślania go z ewidencji instruktorów nie tylko z powodu naruszeń przepisów w zakresie szkolenia stwierdzonych w wyniku kontroli dokumentacji Ośrodka Szkolenia "W." przeprowadzonej w dniach [...] listopada i [...] grudnia 2009 r., o czym został powiadomiony zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, ale również z powodu naruszeń przepisów w zakresie szkolenia stwierdzonych w wyniku kontroli działalności Ośrodka przeprowadzonej przez pracowników Starostwa Powiatowego w T. w dniach [...] czerwca 2009 r. obejmujących kontrolę działalności tego Ośrodka za okres od [...] listopada 2006 r. do [...] czerwca 2009r. Ostatecznie Sąd stwierdził, że organy nie wyjaśnił na jakiej podstawie faktycznej zostało wszczęte i prowadzone postępowanie w niniejszej sprawie oraz nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, czym naruszyły w szczególności art. 7-10 oraz 77 k.p.a. i co skutkowało uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stanowiska tego nie można podzielić, organ pierwszej instancji prawidłowo zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia z ewidencji, zgodnie z treścią art. 61 § 4 k.p.a. (które zostało mu doręczone w dniu [...] maja 2010 r.), powołując odpowiednie przepisy tj. art. 107 ust. 1 pkt. 1 i pkt 4 P.r.d. oraz wskazując między innymi, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu wobec dopuszczenia się przez K. Ł. rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia, co stwierdzono w wyniku kontroli dokumentacji Ośrodka Szkolenia Kierowców w C. przeprowadzonej w dniach [...] listopada – [...] grudnia 2009 r. Należy zauważyć, że wszczęcie postępowania jest dopiero punktem wyjścia do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie "rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia" przez instruktora, a przy ustalaniu czy do naruszenia doszło znajdują zastosowanie zasady i reguły postępowania przewidziane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, także w części dotyczącej postępowania dowodowego. Zatem to po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie organ może w sposób niewątpliwy ustalić, czy do naruszenia faktycznie doszło i czy miało ono charakter rażący i dopiero w uzasadnieniu decyzji - wskazać, które konkretnie przepisy zostały naruszone. Zarzut postawiony przez Sąd pierwszej instancji, że w zawiadomieniu o wszczęciu nie powołano się na wszystkie dowody, które były później podstawą wydania decyzji jest w tym kontekście bezpodstawny. Organy bowiem zbierają materiał dowodowy przede wszystkim – w trakcie, a nie przed wszczęciem, postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji włączył do akt sprawy dokumentację z poprzedniej kontroli, przeprowadzonej w Ośrodku w dniach [...] czerwca 2009r. i umożliwił skarżącemu zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Skarżący, co wynika z akt administracyjnych, w dniu [...] września 2009 r., przed wydaniem decyzji I instancji, stawił się w siedzibie organu i jak stwierdza notatka urzędowa nie skorzystał z prawa przeglądania akt sprawy, a jedynie wniósł o przedstawienie ustaleń dokonanych w postępowaniu. Pracownik urzędu przedstawił mu ustalone nieprawidłowości oraz naruszone przepisy, podkreślając, że zgromadzony materiał wskazuje na ich powtarzalność. Zatem stanowisko Sąd pierwszej instancji co naruszenia praw skarżącego w toku postępowania, a zwłaszcza na jego początku pozostaje bez należytego uzasadnienia. Wobec wskazanej wyżej prawidłowej wykładni kwestionowanych przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego zasadnie również podnosi się w skardze kasacyjnej, że ocena kompletności i prawidłowości zgromadzonego materiału dowodowego dokonana przez WSA nie była trafna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego włączone do materiału dowodowego sprawy materiały z dwóch kontroli przeprowadzonych w Ośrodku Szkolenia Kierowców w C., w którym K. Ł. prowadził szkolenia kandydatów na kierowców, w tym przede wszystkim materiały źródłowe, jakimi są karty przeprowadzonych zajęć, oraz wyjaśnienia instruktora i oświadczenia kursantów są wystarczające do dokonania oceny, czy doszło do naruszenia przepisów w zakresie szkolenia przez instruktora i czy było ono rażące. Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 rozporządzenia przeprowadzenie poszczególnych zajęć teoretycznych i praktycznych jest potwierdzane w karcie prowadzonych zajęć, każdorazowo po ich zakończeniu przez osobę prowadzącą zajęcia i osobę szkoloną. W aktach sprawy znajdują się karty z przeprowadzonych zajęć, w których zarówno instruktor, jak i osoby szkolone poświadczali swymi podpisami datę, godziny rozpoczęcia i zakończenia zajęć, liczbę godzin szkolenia oraz liczbę przejechanych kilometrów. A więc zarówno instruktor, jak i osoby szkolone składały oświadczenia, że szkolenia odbywały się w podanej dacie i godzinach i zdaniem NSA brak jest podstaw do przyjęcia, aby wpisy te nie odzwierciedlały rzeczywistego przebiegu szkolenia. Tak organ pierwszej, jak i drugiej instancji wskazały na te dowody w uzasadnieniach swych decyzji, powołując tam zarówno naruszone przepisy, jak i karty akt administracyjnych na których znalazły się odpowiadające im dowody. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy ustosunkował się do twierdzeń i zarzutów odwołującego się, o czym świadczy uzasadnienie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r., gdzie na stronach 8-10 organ polemizuje z powoływanym przez odwołującego się K. Ł. na poparcie swego stanowiska wyrokiem WSA w Warszawie oraz przedstawia jak rozumie pojęcie "rażącego naruszenia przepisów w zakresie szkolenia", następnie odnosi się do twierdzenia skarżącego dotyczącego popełnienia błędu w dokumentacji (str. 13 uzasadnienia) i tego, że naruszenia wynikają z potrzeby dostosowania programu do potrzeb kursantów (str. 14) oraz oświadczeń osób szkolonych. Wreszcie wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji art. 140 k.p.a. nie zobowiązuje organu drugiej instancji do dokonywania własnych ustaleń i ocen, gdyż normuje on tylko odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących postępowania w I instancji przed organem odwoławczym. Sąd nie wskazał jakie przepisy błędnie lub z przekroczeniem tej zasady zastosowało Kolegium, słusznie zatem skarga kasacyjna podnosi bezpodstawne zarzucenie naruszenia tego przepisu przez organ drugiej instancji. Reasumując to co powyżej powiedziano, skargę kasacyjną należało uznać za zasadną. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę wskazaną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego oraz ponownie oceni, czy szczegółowo wymienione w decyzjach obu instancji naruszenia przepisów prawa w zakresie szkolenia pozwalają na zakwalifikowanie ich jako rażące, zatem, czy skreślenie K. Ł. z ewidencji instruktorów było prawidłowe. Z tych wszystkich przyczyn, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, o kosztach postanowiono zgodnie z art. 203 § 2 p.p.s.a.