I SAB/Wa 425/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Prezydenta miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta miasta W. do rozpoznania wniosku T. S. z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...], położoną w W. przy ulicy [...], ozn. hip. "[...]" [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta miasta W. na rzecz skarżącego T. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. S. reprezentowany przez adwokata I. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta miasta W. w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] września 1990 r. ponowionego pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomośc warszawską, położoną w W. przy ulicy [...]j, ozn. hip. "[...], przejętą na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U Nr 50 poz. 279). W uzasadnieniu skargi T. S. zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 35 § 1-3 i § 5 k.p.a. polegające na niezałatwieniu sprawy najdalej w ciągu dwóch miesięcy oraz prowadzenie postępowania dłużej niż jest to konieczne i uzasadnione. Wobec powyższego wniósł o: a) stwierdzenie bezczynności Prezydenta miasta W. w zakresie wniosku skarżącego z dnia [...] września 1990 r. ponowionego w dniu [...] stycznia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za przejęcie ww. nieruchomości [...] na rzecz gminy miasta W. na podstawie dekretu; b) stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu ma rażący charakter w sposób szczególny (23 lata postępowania administracyjnego); c) zobowiązanie Prezydenta miasta W. do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, w określonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od daty zwrotu akt administracyjnych do organu; d) zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi T. S. wyjaśnił, iż od złożenia pierwotnego wniosku z dnia [...] września 1990 r. minęło już 23 lata. Ponadto wskazał, iż Wojewoda rozpoznając zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nie uznał, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa z uwagi na to, iż Prezydent nie nadesłał Wojewodzie akt sprawy, w związku z czym wydając swoje postanowienie oparł się jedynie na zażaleniu skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r. Ponadto, zdaniem skarżącego, rażące naruszenie prawa w niniejszej sprawie wynika również z faktu, iż przez te 23 lata postępowania organ nie wyznaczył sobie nawet terminu na rozpoznanie sprawy, która pod względem materiału dowodowego zawiera już komplet dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Pomimo tego i upływu ustawowych terminów do rozpoznania wniosku skarżącego, a także terminu wskazanego w art. 36 § 1 k.p.a., do dnia sporządzenia niniejszej skargi postępowanie jest prowadzone w dalszym ciągu. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że organ zobowiązany nie wydał decyzji w ustawowym terminie liczonym od dnia złożenia przez skarżącego stosownego wniosku, czyli od dnia [...] września 1990 r. (data wpływu do organu [...] września 1990 r.), ponowionego w dniu [...] stycznia 2013 r. (data wpływu [...] luty 2013 r.). W ocenie skarżącego takie postępowanie organu niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a.. Ponadto podważa ono także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Wobec powyższego wniosek o stwierdzenie bezczynność o charakterze rażącym jest w pełni uzasadniony. Skarżący wskazał również, iż po wydaniu postanowienia przez Wojewodę zobowiązującego Prezydenta miasta W. do rozpoznania wniosku skarżącego decyzja nie została wydana i nie podjęto żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, opisując czynności podjęte w sprawie. Wskazał również, iż postępowanie jest na etapie uzupełniania zgromadzonego materiału dowodowego mające na celu określenie, czy nieruchomość spełnia przesłanki wyznaczone w art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ wskazał, iż pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego poinformowany został o przyczynach niedotrzymania terminu wskazanego w postanowieniu Wojewody oraz o tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostanie zakończone do dnia 31 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkowało wydaniem przez Sąd wyroku zobowiązującego organ do wydania orzeczenia w określonym terminie. Przedmiotem skargi T. S. jest bezczynność Prezydenta miasta W. polegająca na nierozpoznaniu przez organ wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomośc warszawską, położoną w W. przy ulicy [...], ozn. hip. "[...], przejętą na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U Nr 50 poz. 279). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a.. Podkreślić przy tym należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta miasta W., a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: P.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Prezydent miasta W. do dnia wniesienia skargi do Sądu nie rozpoznał sprawy i nadal pozostaje w zwłoce. W tym kontekście zasygnalizowania wymaga to, iż zdaniem skarżącego sprawa będąca przedmiotem niniejszego postępowania została zainicjowana jego wnioskiem z dnia [...] września 1990 r., a ponowionym pismem T. S. z dnia [...] stycznia 2013 r. Ze stanowiskiem takim Sąd w niniejszej sprawie nie może się zgodzić. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, iż wniosek skarżącego z dnia [...] września 1990 r. o przyznanie odszkodowania bądź nieruchomości zastępczej został już załatwiony przez organ tj. Urząd Rejonowy w W., Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami pismem z dnia [...] października 1993 r., które to pismo, zdaniem Sądu, jest decyzją administracyjną. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. sygn. akt I SA 1163/81). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, iż pismo z dnia [...] października 1993 r. zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go, jako decyzji. Zostało wydane przez organ właściwy do wydawania decyzji w tej kategorii spraw, tj. Urząd Rejonowy w W. Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami w W.. Ponadto opatrzone jest datą i podpisem (imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe), wskazany jest też adresat decyzji oraz zawiera rozstrzygniecie tj. informuje skarżącego o braku podstaw do przyznania odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz, że oczekuje się nowych rozwiązań prawnych w ramach projektu ustawy o uregulowaniu zobowiązań wynikających z przejęcia gruntów na obszarze miasta W. Zaznaczyć w tym miejscu też trzeba, iż decyzja ta została wydana w innym stanie prawym, a Sąd w niniejszym postępowaniu nie może jej oceniać. Nie zmienia to jednak faktu, iż wniosek skarżącego z dnia [...] września 1990 r. został rozpoznany. Zatem ocena działań Prezydenta miasta W. pod kątem bezczynności może zostać poddana analizie dopiero po dacie złożenia przez skarżącego wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. (data wpływu do organu [...] lutego 2013 r.) o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazać w tym miejscu należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Ponadto, z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności między innymi, gdy nie podejmuje w prawnie ustalonym terminie żadnych czynności w sprawie lub gdy jakkolwiek prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, ani innej czynności (wyroki NSA z 19 lutego 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SAB 153/98 - LEX nr 48688). Mając powyższe na uwadze oraz fakt, iż do momentu rozpoznawania niniejszej skargi organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie, mimo wyznaczonego przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. trzymiesięcznego terminu jej załatwienia, Sąd uznał za uzasadniony zarzut bezczynności Prezydenta w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r., co skutkuje wyznaczeniem Prezydentowi miasta W. dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Jednocześnie, uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd stwierdza, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd przyjął, że bezczynność organu, jakkolwiek naganna, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA). Po pierwsze, jak już Sąd wskazał wcześniej, Prezydent miasta W. pozostaje w bezczynności w odniesieniu do wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. (data wpływu [...] luty 2013 r.), a nie jak podnosił skarżący odnośnie wniosku z dnia [...] września 1990 r. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi także, iż organ podejmował, choć opieszale, działania ukierunkowane na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dowodzi tego m.in. pismo Prezydenta miasta W. z dnia [...] maja 2013 r., w którym to piśmie organ zwrócił się o przesłanie kopii odbitki z mapy ewidencyjnej z wykreślonymi granicami hipotecznymi ww. nieruchomości oraz granicami tych działek ewidencyjnych, w skład których wchodzi powyższa nieruchomośc, jak również rozliczenie ww. nieruchomości hipotecznej według aktualnych działek ewidencyjnych. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, iż Sąd zdaje sobie sprawę z tego, że organ podejmując wspominane wcześniej gromadzenie materiału dowodowego sprawy był zmotywowany wniesionym przez skarżącego zażaleniem oraz wydanym na jego postawie postanowieniem Wojewody z dnia [...] maja 2013 r., jednakże Sąd wziął również pod uwagę to, iż wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2013 r. o ustalenie odszkodowania wpłynął do Prezydenta miasta W. w dniu [...] lutego 2013 r., a już dnia następnego tj. dnia [...] lutego 2013 r. wpłynęło do Wojewody [...] zażalenie skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r. na niezałatwienie jego wniosku przez Prezydenta. Ponadto zaznaczyć też trzeba, iż Sąd z urzędu wie, iż w tego rodzaju sprawach Prezydent miasta W. ma duże zaległości i inne wnioski są o wiele starsze od wniosku skarżącego, który to wpłynął do organu w lutym 2013 r. Sytuacja taka spowodowana jest dużymi trudnościami finansowymi organu, któremu brakuje środków na wypłatę odszkodowań za przejęte nieruchomości. Oczywiście brak środków finansowych organu w żaden sposób nie uzasadnia jego bezczynności w rozpatrywaniu wniosków, jednakże Sąd wziął to pod uwagę oceniając, czy jego bezczynność miała charakter rażący. Z tej perspektywy wniosek skarżącego wpłynął do organu stosunkowo niedawno. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.