II SA/Ke 804/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Liwiusz Hanaj, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Ch. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...], znak: [...], Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy Ch. od decyzji Starosty K.ego z 21 maja 2013 r. sprostowanej postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r., orzekającej m.in. o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. F. w wysokości 361.936 zł, za nieruchomość o łącznej pow. 2.4113 ha, położoną w obrębie Śladków Duży gmina Ch., oznaczoną jako działki nr [...], które w wyniku podziału działek nr [...], zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Ch. z 17 sierpnia 2011 r. wydzielone zostały pod drogi gminne i z mocy prawa przeszły na własność Gminy Ch., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W podstawie prawnej wskazane zostały art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 2 kpa oraz art. 98 ust. 3 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu organ podał, że w odwołaniu od decyzji z 21 maja 2013 r. Gmina Ch. podniosła, że została ona wydana przez organ, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 kpa. Wskazała, że w toku postępowania Burmistrz Miasta i Gminy Ch. złożył wniosek o wyłączenie Starosty K.ego od prowadzenia postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony decyzją z 17 sierpnia 2011 r., oznaczony jako działki nr[...] położone w obrębie [...] gmina Ch. z przeznaczeniem pod drogi gminne wskazując, iż przedmiotem postępowania są m.in. działki oznaczone nr [...] przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] i części sołectwa [...] pod drogę powiatową. Okoliczności te zostały ujawnione po stwierdzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ch. z 17 sierpnia 2011 r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr 420/5 i nr 130/9 położonej w obrębie [...] gmina Ch., w części dot. pkt 3. Na powyższą okoliczność Gmina Ch. złożyła wniosek dowodowy o ujawnienie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] i części sołectwa [...], z którego bezpośrednio wynika, że działki te zostały przeznaczone pod drogę powiatową. Mając powyższe na uwadze, w ocenie skarżącego, Starosta K. nie może orzekać o odszkodowaniu za grunt należący do Powiatu K., a w odniesieniu do tych działek powinien stać się stroną postępowania i nie jest dopuszczalne kontynuowanie postępowania administracyjnego i jego zakończenie wydaniem decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania. Sytuacja taka, w ocenie skarżącego, uzasadnia żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Ponadto Gmina Ch. podniosła, że decyzja orzekająca o odszkodowaniu została wydana zanim decyzja "o częściowym umorzeniu postępowania" stała się ostateczna. Organ I instancji nie czekając na ostateczność decyzji umarzającej częściowo postępowanie, w istocie rzeczy nie rozstrzygnął o odszkodowaniu w stosunku do żądania, którym był związany. Rozstrzygniecie takie zapadło więc z naruszeniem art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołujący się stwierdził, że konsekwencją stwierdzenia przez SKO w Kielcach nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ch. z 17 sierpnia 2011 r. w części dot. pkt 3 tj. w części potwierdzającej przejście na rzecz Gminy własności działki wydzielonej pod drogę jest to, że organ orzekający w sprawie odszkodowania jest zobowiązany wyjaśnić, czy przy podziale nieruchomości rzeczywiście doszło do wydzielenia tej działki pod drogę publiczną. Zdaniem Gminy Ch. Starosta K. zobowiązany był do dokonania takiego ustalenia, czego jednak nie zrobił, przez co doszło do naruszenia art. 7 i 77 kpa. Skarżący podniósł, że operat szacunkowy został sporządzony wadliwie i nie może stanowić dowodu pozwalającego na określenie wysokości odszkodowania ponieważ: - rzeczoznawca nie uwzględnił rynku lokalnego, mimo, że istniały transakcje dotyczące nabycia nieruchomości pod drogi publiczne w latach 2006-2012 w obrębie G. (m.in. nabywca: Gmina Kielce w cenie 3 zł/m2), - przyjęte do wyceny transakcje na rynku regionalnym dotyczyły nieruchomości o niewielkiej powierzchni oraz w większości przypadków terenów odległych od [...] tj. terenu, na którym zlokalizowane są wyceniane działki, - rzeczoznawca nie uwzględnił transakcji zawartych na terenie powiatu buskiego przylegającego bezpośrednio do Gminy Ch.. Przyjęte do porównania transakcje nieruchomości wykazane w operacie nie zawierają opisów i charakterystyki cen rynkowych takich jak kształt, topografia, uzbrojenie, dokładna lokalizacja, przeznaczenie w planie i dostęp do dróg, a tylko skąpe informacje o obrębie, powierzchni i cenie transakcji. Z tych krótkich informacji można się jedynie domyślać, że transakcje te dotyczyły nieruchomości zlokalizowanych w terenach zabudowanych, uzbrojonych w infrastrukturę lub położonych na terenach miejskich. Położenie nieruchomości oraz dostęp do infrastruktury technicznej są cechami znacząco wpływającymi na jej wartość, - przy określaniu cech rynkowych przyjęto tylko 2 cechy o wzajemnie sprzecznych atrybutach: lokalizacja, położenie szczegółowe - niekorzystne, cenność gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny – wysoka. Zdaniem skarżącego, o niekorzystnych cechach wycenianych gruntów decydują przede wszystkim: nieregularny, niekorzystny kształt działek, niska dostępność komunikacyjna z nie urządzoną gruntową drogą lokalną, przebiegająca nad działkami linia energetyczna zasilająca NN, brak w sąsiedztwie sieci kanalizacyjnej. Ponadto strona skarżąca podniosła, że informacja o lokalizacji wodociągu w drodze (działce nr 46) uzyskana przez rzeczoznawcę od M.a S.a jest niezgodna z prawdą, ponieważ na działce tej należącej do Gminy Ch. nie ma wbudowanego wodociągu. Rzeczoznawca nie skorzystał z obiektywnych źródeł danych np. ewidencji sieci uzbrojenia na wycenianym terenie, tylko opierał się na informacjach udzielanych przez stronę zainteresowaną wysokością odszkodowania. Natomiast określając korzystne walory historyczne i środowiskowe rzeczoznawca całkowicie pominął fakt uciążliwości zapachowych, jakie występują w tym terenie na skutek nawożenia pól gnojowicą przez istniejącą w [...] w odległości kilku kilometrów fermę trzody chlewnej hodującą w cyklu rocznym ponad 40.000 sztuk trzody. Ponadto o niekorzystnym położeniu i niskiej cenności gruntów w otoczeniu przedmiotu wyceny świadczą transakcje zawarte przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rz., dotyczące sprzedaży terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, bezpośrednio przyległych do działek stanowiących własność M. S. - średnio po 7,43 zł/m2 brutto. W ocenie strony skarżącej, spowolnienie gospodarcze wpływa na obniżenie cen nieruchomości, a ich wartości w roku bieżącym znacznie spadły w porównaniu do lat ubiegłych. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda [...] wyjaśnił, że Burmistrz Miasta i Gminy Ch. decyzją z 17 sierpnia 2011 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie [...] gmina Ch., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], stanowiącej według księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. własność M. S. W pkt 3 powyższej decyzji organ wskazał, że z uwagi na to, że działki nr [...] wydzielone zostały na wniosek właściciela pod drogi gminne, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, z mocy prawa przechodzą na własność Gminy Ch. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. Następnie decyzją z 22 grudnia 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ch. zmienił w trybie art. 155 kpa pkt 3 decyzji z dnia 17 sierpnia 2011 r. w ten sposób, że nadał mu następującą treść: "Z uwagi na to, że działki nr [...] wydzielone zostały na wniosek właściciela pod drogi gminne, zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami z mocy prawa przechodzą na własność Gminy Ch. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku Gminy Ch., decyzją z 5 kwietnia 2013 r. stwierdziło nieważność decyzji z 17 sierpnia 2011 r. w części dot. jej pkt 3, wskazując, że skoro przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej przez Burmistrza Miasta i Gminy Ch. dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako rozstrzygniecie wydane przez organ administracji publicznej bez podstawy prawnej. Zarówno bowiem przepis art. 98 ustawy, jak i inne regulacje o podziale nieruchomości w chwili wydania decyzji nie przewidywały kompetencji dla organów administracji publicznej do orzekania w przedmiocie przejścia własności działek wydzielonych pod drogi na skutek zatwierdzenia podziału decyzją ostateczną. Wręcz przeciwnie - przepis art. 96 ust. 1 u.g.n., zakreślał jasno kompetencje organu administracji publicznej jedynie do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Także brzmienie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. nie pozostawiało wątpliwości co do braku podstawy orzekania przez organ administracji publicznej o skutkach podziału działek wydzielonych pod drogi. Decyzja stwierdzająca nabycie własności takich działek została w tym zakresie dotknięta nieważnością. Ponadto, SKO w Kielcach decyzją z 5 kwietnia 2013r., stwierdziło także nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ch. z 22 grudnia 2011 r., podnosząc, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem zmieniona została decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ch. z 17 sierpnia 2011 r., która sama została wydana z rażącym naruszeniem prawa w części dotyczącej jej pkt 3, który to punkt został zmieniony decyzją z 22 grudnia 2011 r. Zmiana zatem decyzji w trybie art. 155 kpa była niedopuszczalna. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby organ uzyskał wyraźną zgodę M.a S.a na zmianę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ch.. Na zlecenie Starosty K. został wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z 10 stycznia 2013r. określający wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej pow. 3,0755 ha. W toku postępowania przed organem I instancji, M. S. pismem z dnia 2 maja 2013r. wycofał wniosek o ustalenie odszkodowania za działki nr 420/7 i nr 130/11. Kolejnym pismem z 16 maja 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ch. wystąpił o wyłączenie Starosty K.ego od załatwienia sprawy podnosząc, że w trakcie prowadzonego postępowania Starosta powziął wątpliwość, czy wszystkie działki wydzielone pod drogi przeszły na własność Gminy Ch., czy też część z nich przeszła na własność Powiatu K.ego, w związku z czym organ administracji publicznej nie może orzekać w sprawie odszkodowania za własny grunt, gdyż powinien być stroną postępowania. Starosta K. decyzją z 21 maja 2013 r. orzekł m.in. o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. S. w wysokości 361.936 zł za nieruchomość o łącznej pow. 2,4113 ha, położoną w obrębie 6 [...] gmina Ch., oznaczoną jako działki nr [...]. Postanowieniem z 27 maja 2013 r. organ ten sprostował w trybie art. 113 § 1 kpa oczywistą omyłkę w ww. decyzji. Następnie Starosta K. mając na uwadze, iż M. S. wycofał wniosek o ustalenie odszkodowania za działki nr [...], decyzją z 21 maja 2013r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania. W stosunku do pozostałych działek objętych postępowaniem o ustalenie odszkodowania, których zarówno położenie zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego jak i zapis w rejestrach gruntów nie budzą wątpliwości, decyzją Starosty K. z 21 maja 2013 r. ustalone zostało odszkodowanie na rzecz byłego właściciela. Organ nie znalazł podstaw do wystąpienia do Wojewody [...] o wyłączenie z prowadzonego postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogi gminne. Wojewoda [...] wskazał, że w niniejszej sprawie, na skutek stwierdzenia nieważności decyzji z 17 sierpnia 2011 r. w części dot. jej pkt 3 oraz decyzji z 22 grudnia 2011 r., decyzja podziałowa z dnia 17 sierpnia 2011 r. nie zawiera w swojej treści żadnej informacji, że działki nr 420/40, 420/50, 420/70, 130/12, 130/29, 130/46, 130/62 i 130/98 wydzielone zostały pod drogi publiczne. Organ stwierdził, że o wydzieleniu działek pod drogi publiczne nie przesądza fakt, czy dany teren został uchwałą rady gminy zaliczony do kategorii dróg publicznych, ani też fakt, czy w pobliżu przebiega droga publiczna, ale przesądza o tym przeznaczenie danego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, które rzutuje na obowiązkowy sposób przeprowadzenia podziału nieruchomości. Wojewoda wskazał, że z ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Ch. Nr XXXIV/321/2010 z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego sołectwa [...]i części sołectwa gm. Ch. - działki położone w obrębie [...], oznaczone [...] znajdują się w terenie oznaczonym symbolem: KD-D1 - co stanowi gminne drogi klasy dojazdowej. Wyjaśnił, że jeżeli dany teren jest przeznaczony w planie miejscowym pod drogę publiczną (w tym wypadku tak jest - pod gminne drogi dojazdowe), zaś podział następuje na wniosek właściciela (w tym wypadku tak jest), to przejście własności następuje z mocy prawa z dniem uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział. Ustawowe wymagania formalne w stosunku do samej decyzji podziałowej są więc tylko takie, by zatwierdzała ona podział nieruchomości zgodnie z przedłożonym projektem podziału. Reasumując Wojewoda stwierdził, że działki nr [...] wydzielone zostały pod drogę publiczną, zaś wydzielenie drogi z nieruchomości objętej podziałem przesądza losy prawne gruntu zajętego pod drogę. Jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość, o której podział wystąpił jej właściciel, to z dniem, w którym decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału stała się ostateczna lub orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne, własność gruntu zajętego pod drogę przechodzi z mocy prawa odpowiednio: na gminę, powiat, województwo albo na Skarb Państwa. W niniejszej sprawie należało zatem - zdaniem Wojewody - przyjąć, że podział działek nr [...] dokonany na wniosek dotychczasowego ich właściciela oraz w zgodzie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doprowadził do wydzielenia działek nr[...] pod drogi publiczne, ze skutkiem określonym w art. 98 ust. 1 ugn, tzn. działki te przeszły z mocy prawa na własność Gminy Ch. z dniem, w którym decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ch. z 17 sierpnia 2011 r. - zatwierdzająca podział - stała się ostateczna. W ocenie organu bezspornym w niniejszej sprawie jest, iż nie doszło do uzgodnienia przez strony wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość. Z akt administracyjnych organu I instancji wynika bowiem, iż Gmina Ch. zaproponowała ustalenie odszkodowanie, przyjmując 3,51 zł/m2, podczas gdy M. S. żądał po 15 zł/m2. Zatem kwestia ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Gminę Ch. działek nr [...] została rozstrzygnięta w trybie administracyjnym przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Organ II instancji po dokonaniu analizy operatu szacunkowego z 10 stycznia 2013 r. stwierdził, że został on sporządzony z naruszeniem art. 130 u.g.n. Z treści operatu (str. 4 i 6) wynika, że wartość nieruchomości została ustalona według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji zmieniającej decyzję podziałową tj. na dzień 22 grudnia 2011r., podczas gdy decyzja zmieniająca nie funkcjonuje w obiegu prawnym, bowiem SKO w Kielcach stwierdziło jej nieważność. Wojewoda zarzucił, że organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił tej kwestii w decyzji z 21 maja 2013 r. i przyjął operat jako dowód w sprawie. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta winien szczegółowo "wyjaśnić" zarzuty podniesione w "odwołaniu dot. operatu szacunkowego", zwłaszcza, że są one tożsame z zarzutami podnoszonymi w toku postępowania przed organem I instancji, a następnie powtórzone w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia 21 maja 2013r., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się w głównej mierze do krótkiego opisu przebiegu postępowania, nie zawiera natomiast odniesienia się organu do postawionych przez Burmistrza Miasta i Gminy Ch. zarzutów dot. operatu szacunkowego. Odnosząc się do zarzutu odwołania, że decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana przez organ podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 kpa, Wojewoda stwierdził, że jest on nieuzasadniony, stosownie bowiem do art. 129 ust. 5 ugn, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3. Zaskarżoną decyzją z 21 maja 2013 r. Starosta K. ustalił odszkodowanie za działki nr [...], a zatem udział tego organu w niniejszym postępowaniu jako organu pierwszej instancji nie mógł mieć i nie miał żadnego wpływu na wynik tej sprawy. Odnośnie zarzutu, że decyzja orzekająca o odszkodowaniu została wydana zanim decyzja o częściowym umorzeniu postępowania stała się ostateczna, Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji po wycofaniu przez M. S. wniosku o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] zobligowany był do umorzenia postępowania w tym przedmiocie. Organ I instancji umarzając postępowanie nie orzekał merytorycznie, tylko w inny sposób zakończył postępowanie. Wojewoda nie podzielił też zarzutu, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy przy podziale nieruchomości rzeczywiście doszło do wydzielenia działek pod drogi publiczne i podniósł, że organ I instancji takie ustalenia poczynił, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyła Gmina Ch. zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie oraz zarzucając naruszenie art. 7, 8, 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 24 § 3 i 4 kpa poprzez zawarcie w uzasadnieniu ww. decyzji oceny zarzutu strony, że decyzja o ustaleniu odszkodowania została wydana przez organ podlegający wyłączeniu na podstawie art. 24 kpa – jako nieuzasadnionego. Gmina Ch. wyjaśniła, że jest stroną postępowania z wniosku M. S. o ustalenie odszkodowania i w przypadku uprawomocnienia się decyzji byłaby zobowiązana do wypłacenia odszkodowania, w związku z czym posiada interes prawny w tym, aby decyzja Starosty K. została wydana zgodnie z przepisami kpa, w szczególności art. 6 i 7 przez organ niepodlegający wyłączeniu. Skarżący zarzucił, że Starosta K. wszczął i prowadził na wniosek M. S. postępowanie i powinien był rozważyć z urzędu, czy nie podlega wyłączeniu z tego względu, że rozstrzygałby o wysokości odszkodowania należnego od Powiatu K. W ocenie Gminy Ch., w takiej sytuacji Starosta winien zostać wyłączony od postępowania na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Ponadto, w ocenie skarżącego, Wojewoda nie dostrzegł, że w toku postępowania Gmina Ch. wystąpiła o wyłączenie Starosty K. od załatwienia sprawy wskazując na powyższe przesłanki, a kwestia ta, w ocenie Gminy, powinna zostać rozstrzygnięta w drodze postanowienia na podstawie art. 24 § 3 kpa przez organ wyższego stopnia stosownie do art. 17 kpa. Zarzuciła, że Starosta zaniechał przekazania w tym celu wniosku Gminy Ch. Wojewodzie. Skarżąca zarzuciła, iż decyzja orzekająca o odszkodowaniu została wydana zanim rozstrzygnięcie o częściowym umorzeniu postępowania stało się ostateczne – i także w przypadku gdy M. S. cofnął wniosek o odszkodowanie w części dotyczącej działek [...], czyli tych, za które odszkodowanie ma wypłacić Powiat K. – Starosta podlegał wyłączeniu, a stosowną decyzję powinien był wydać inny starosta wyznaczony przez Wojewodę Świętokrzyskiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji objętej skargą (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis art. 138 § 2 kpa, będący podstawą zaskarżonej decyzji, jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa, to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 kpa). Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia w granicach zakreślonych art. 134 § 1 p.p.s.a., czyli niezależnie od zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione motywy leżące u podstaw wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie i krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art 130 u.g.n. stanowi natomiast, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zasadę tę potwierdza § 36 ust.1 i 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), przy czym stan nieruchomości, z których wydzielono działki przeznaczone pod drogi publiczne, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że działki objęte zaskarżoną decyzją tj. nr [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne i przeszły z mocy prawa na własność Gminy Ch. z dniem, w którym decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ch. z 17 sierpnia 2011 r. zatwierdzająca podział nieruchomości, stała się ostateczna. Nie budzi też wątpliwości, że nie doszło do uzgodnienia przez strony wysokości odszkodowania za przejęte działki, a zatem kwestia ustalenia odszkodowania podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wysokość odszkodowania została w decyzji organu I instancji ustalona w oparciu o wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 10 stycznia 2013 r. Wojewoda zasadnie dostrzegł, że z treści tego operatu (str. 6) wynika, że wartość nieruchomości została ustalona wg jej stanu na dzień wydania decyzji zmieniającej decyzję podziałową, tj. na dzień 22 grudnia 2011 r., wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 5 kwietnia 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ch. z 22 grudnia 2011r. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012r., sygn. akt II OZ 952/12). Skoro decyzja z 22 grudnia 2011 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego ze wskazanym powyżej skutkiem, to nie można było ustalić wartości nieruchomości wedle stanu na datę wydania tej decyzji, a tym samym operat szacunkowy musiał zostać uznany za sporządzony z naruszeniem art. 130 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 1 i 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. Dlatego słusznie przyjął Wojewoda, że taki operat nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Rację ma także organ odwoławczy podnosząc, że organ I instancji nie ustosunkował się w swojej decyzji do zarzutów podnoszonych przez skarżącą Gminę na rozprawie administracyjnej odbytej dnia 25 marca 2013r. oraz w piśmie z 27 marca 2013r., dotyczących prawidłowości sporządzenia operatu. Tym samym rozstrzygnięcie Starosty K.ego zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uprawniało organ II instancji do zastosowania art. 138 § 2 kpa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących wyłącznie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podkreślenia wymagają następujące okoliczności. Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania zostało zainicjowane wnioskiem M. S. z 1 sierpnia 2012r., w którym wnioskodawca wnosząc "o podjęcie stosownych działań mających na celu wypłatę odszkodowania" wskazał numery działek (powstałych w wyniku podziału należących do niego działek nr [...] przeznaczonych pod drogi gminne, które "z datą 27 grudnia 2011 r." przeszły na własność Gminy Ch.: [...]. W toku postępowania pojawił się spór co do tego, czyją własnością stały się działki nr [...]. W decyzji z 17 sierpnia 2011 r. Burmistrza Miasta i Gminy Ch. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonych nr [...] oraz w decyzji tego samego organu z 22 grudnia 2011r. w przedmiocie zmiany pkt 3 tej decyzji, stwierdzone zostało, że działki nr [...] przechodzą z mocy prawa na rzecz Gminy Ch. pod drogi gminne. Gmina Ch. wnosząc o stwierdzenie nieważności pierwszej z wymienionych wyżej decyzji podniosła natomiast, że działki te w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] i części sołectwa [...], uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w Ch. nr XXXIV/321/2010 z 28 stycznia 2010 r., znajdują się na terenie oznaczonym symbolem KD-Z, co stanowi istniejącą powiatową drogę klasy zbiorczej, w związku z czym winny one przejść na własność Powiatu K., a nie Gminy. Decyzją z 5 kwietnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach stwierdziło nieważność pkt 3 decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ch. z 17 sierpnia 2011r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości przyjmując, że skoro zgodnie z art. 98 u.g.n., przewłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, to orzekanie w tym przedmiocie w decyzji podziałowej dotknięte jest wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pismem z 2 maja 2013 r. M. S. - wnioskodawca postępowania o ustalenie odszkodowania, cofnął swój wniosek z 1 sierpnia 2012 r. w zakresie działek oznaczonych nr [...]. Na skutek tego, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za te właśnie działki zostało umorzone jako bezprzedmiotowe decyzją Starosty K. z dnia 21 maja 2013r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 12 lipca 2013r. Decyzja ta była przedmiotem kontroli sądowej, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 listopada 2013r. sygn. akt II SA/Ke 803/13 oddalił skargę Gminy Ch. Zaskarżona decyzja podjęta została zatem w tym samym dniu, w którym ostateczną stała się decyzja o umorzeniu postępowania co do działek nr 130/11 i 420/7, zatem zarzut, że "decyzja orzekająca o odszkodowaniu została wydana zanim decyzja o częściowym umorzeniu postępowania stała się ostateczna" jest w stanie faktycznym sprawy bez znaczenia prawnego, choć bez wątpienia obie decyzje (w przedmiocie umorzenia i w przedmiocie odszkodowania) pozostają ze sobą w związku. Umorzenie ostateczną decyzją postępowania co do działek nr 130/11 i 420/7 ma bowiem ten skutek, że przedmiotem postępowania o odszkodowanie, o jakim mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. objęte zostały działki będące bezspornie własnością Gminy Ch., to zaś wpływa na ocenę zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 kpa. Gmina Ch. zarówno w odwołaniu od decyzji Starosty K. z 21 maja 2013r. jak i w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach argumentowała, że skoro wniosek M. S. skierowany do Starosty K. obejmował również działki powiatowe (nr 130/11 oraz 420/7, co do których wnioskodawca ostatecznie zrezygnował z odszkodowania), to organ rozstrzygałby o wysokości odszkodowania należnego od Powiatu K., a więc byłby zarówno przedstawicielem zobowiązanego jak i organem rozstrzygającym wniosek, a tym samym powinien podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu na mocy art. 24 kpa. Zarzut ten traci na znaczeniu w sytuacji, gdy zakresem orzekania w niniejszej sprawie objęte zostały wyłącznie działki stanowiące bezspornie własność skarżącej Gminy, a zatem Starosta K. z pewnością nie był wyłączony od orzekania w tym przedmiocie. W konsekwencji nie można także podzielić poglądu, że zgłoszenie przez stronę żądania wyłączenia organu skutkować winno jego rozstrzygnięciem w drodze postanowienia wydanego przez organ wyższego stopnia. W orzecznictwie NSA oraz doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają też zastosowanie do osoby pełniącej funkcję organu administracyjnego i stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela. Z chwilą dostrzeżenia przyczyny wyłączenia organ podlegający wyłączeniu powinien poinformować przełożonego (w tym przypadku organ wyższego stopnia – art. 26 § 3 w zw. z art. 26 § 2 kpa), który zobowiązany jest – w razie stwierdzenia przyczyn wyłączenia, o jakich mowa w art. 24 § 1 pkt 1 kpa – wyznaczyć do merytorycznego rozpoznania sprawy inny organ. Skoro jednak Starosta K. nie był wyłączony od orzekania w sprawie odszkodowania za działki, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy Ch., to nie był zobowiązany do przekazania wniosku o wyłączenie Wojewodzie Świętokrzyskiemu, a tym samym brak było podstaw do wydania przez Wojewodę postanowienia w trybie art. 26 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 1