III SA/Kr 482/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner ( spr.) Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Wojewody z dnia 27 lutego 2013r. nr [....] w przedmiocie odmowy umorzenia pożyczki na podjęcie działalności gospodarczej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji W dniu [...] 2012r. Wojewoda wydał decyzję znak : [...] orzekającą o uchyleniu decyzji Zastępcy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, działającego z upoważnienia Starosty, z dnia [...] 2012r znak : [...] o odmowie umorzenia skarżącemu Z. C. kwoty pożyczki z Funduszu Pracy udzielonej na podjęcie działalności gospodarczej na podstawie umowy nr [...] z dnia 5 maja 1999 roku , w łącznej kwocie - na dzień 17 lipca 2012r. - 34.475,40 zł - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jednym z powodów uchylenia decyzji była okoliczność , że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] 2003r. znak : [...] postępowanie w sprawie zawiesił do czasu uzyskania opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Organ odwoławczy zarzucił, że uchylona decyzja została wydana bez odwieszenia postępowania i stwierdził, że organ administracyjny ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Wojewoda wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 czerwca 2007r. , sygn. akt VI SA/Wa 763/07 , zgodnie z którym " ... organ administracji nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej , kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie , jeżeli wpierw nie podejmie - w drodze postanowienia - zawieszonego wcześniej postępowania..." W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wydał zaskarżoną decyzję pomijając administracyjny tryb postępowania . Wojewoda podniósł, że organ winien w tej sytuacji wydać najpierw postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania , a do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji przystąpić dopiero po upływie terminu do wniesienia zażalenia od tego postanowienia. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji - nie podejmując zawieszonego postępowania - przeprowadził postępowanie w sprawie , w ramach którego podejmował szereg czynności procesowych i w dniu 15 stycznia 2013r. orzekł o odmowie umorzenia skarżącemu kwoty przedmiotowej pożyczki w łącznej wysokości - na dzień 6 grudnia 2012r. - 38.853,13 zł. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący zarzucił m.in. , że organ pierwszej instancji , mimo pouczenia , nie wydał postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania . Skarżący , jak twierdzi , nie otrzymał również postanowienia z lipca 2003r. o zawieszeniu tego postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 27 lutego 2013r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji . W jej uzasadnieniu organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu dotyczącego zawieszenia postępowania stwierdził , że w aktach sprawy znajduje się postanowienie z dnia 29 lipca 2013r znak: [...] o zawieszeniu postępowania do czasu uzyskania opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia , lecz jak wynika z wyjaśnień Powiatowego Urzędu Pracy ( pismo z dnia 15 października 2012r. znak : [...]), z uwagi na fakt, że "w aktach sprawy znajdują się cztery egzemplarze postanowienia domniemywa się , że zawieszenie postępowanie nie zaistniało w obrocie prawnym , dlatego też organ l instancji powracając do sprawy w roku 2012 nie widział podstaw do wydania postanowienia o podjęciu postępowania ". Organ odwoławczy stwierdził ponadto , że fakt nieotrzymania postanowienia o zawieszeniu postępowania potwierdza również w swoim odwołaniu sam skarżący. W związku z powyższym Wojewoda uznał wyjaśnienia Powiatowego Urzędu Pracy za wiarygodne. Uznając , że nie doszło do naruszenia przepisów procesowych , ani materialnych , organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżący obszernie opisał okoliczności podjęcia działalności gospodarczej , uzyskania pożyczki z Powiatowego Urzędu Pracy, a także przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. W ocenie skarżącego , decyzja organu pierwszej instancji , utrzymana w mocy przez zaskarżoną decyzję , jest nieważna , bo wydana została bez podstawy prawnej. Niedopuszczalne było wydanie decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę , skoro najpierw organ nie podjął - w drodze postanowienia - zawieszonego wcześniej postępowania. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji nie uwzględnił wskazówek Wojewody zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia 24 września 2012r. Próba usprawiedliwienia zaistniałej sytuacji , podjęta przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, w ocenie skarżącego , jest nietrafna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania . Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U.2012.270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Sąd stwierdza , że w rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów niżej wskazanych. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się postanowienie z dnia [...] 2003r. o zawieszeniu postępowania w sprawie spłaty pożyczki udzielonej skarżącemu w dniu 5 maja 1999r. na rozpoczęcie działalności gospodarczej -eksploatacja kruszywa naturalnego ( żwir , piasek ) do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. uzyskania opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Podstawą wydania ww. postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt. 4 kpa , zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie , gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Materiał dowodowy sprawy nie zawiera dowodu na okoliczność doręczenia przedmiotowego postanowienia skarżącemu. Wobec twierdzenia samego skarżącego , że ww. postanowienia nie otrzymał, organ przyjął, że postanowienie to nie weszło do obrotu prawnego tym bardziej , że jak twierdzi - w aktach znajdują się cztery egzemplarze tego dokumentu . Zauważyć należy , że w aktach nadesłanych do Sądu znajduje się tylko jeden egzemplarz przedmiotowego postanowienia . Ustalenia w zakresie ilości dokumentów nie są jednak rozstrzygające w rozpatrywanej sprawie . Istotne jest , że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2012r. znak : [...] odniósł się do tego dokumentu i pouczył organ pierwszej instancji o dalszym trybie postępowania w tym zakresie. Skarżący w swoim odwołaniu z dnia 25 stycznia 2013r. od decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] 2013r. znak : [...] brak postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania uczynił jednym z głównych zarzutów tego odwołania , jakkolwiek stwierdził , że nie otrzymał postanowienia o zawieszeniu postępowania z lipca 2003r. Skarga również zawierała zarzut nie zachowania procedury podjęcia zawieszonego postępowania , który - w ocenie skarżącego - przesądzał o wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji bez podstawy prawnej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należy rozważyć , czy postanowienie o zawieszeniu postępowania weszło do obrotu prawnego , a w konsekwencji , czy organ zobowiązany był do wydania postanowienia o jego podjęciu. Art.101 § 1 Kpa stanowi , że o postanowieniu w sprawie zawieszenia albo podjęcia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. Wojewoda Małopolski, rozstrzygając odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...] 2012r. nie miał żadnych wątpliwości co do tego , że postanowienie z dnia [...] 2003r. o zawieszeniu postępowania znajdowało się w obrocie prawnym i - jak wyżej podniesiono - uchylenie pierwotnej decyzji nastąpiło m.in. z powodu niezachowania procedury związanej z tym trybem postępowania . W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy kwestionowanie , że organ pierwszej instancji " nie zawiadomił" skarżącego o wydanym postanowieniu o zawieszeniu postępowania , jak nakazuje art.101 § 1 kpa , jest sprzeczne zarówno z wcześniej zajętym stanowiskiem przez Wojewodę Małopolskiego , jak i ze stanowiskiem skarżącego , który w swej argumentacji podnosił zarzut nie podjęcia przez organ zawieszonego postępowania. Taki zarzut może być formułowany jedynie w przypadku , gdy wcześniej postępowanie zostało zawieszone. Skarżący podnosząc zarzut braku podjęcia zawieszonego postępowania podważył jednocześnie podstawę i celowość zawieszenia prowadzonego przez organ postępowania. Tymczasem , jak wyżej podniesiono , zawieszenie postępowania miało na celu uzyskanie rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego , którym było uzyskanie opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia. Materiał dowodowy w sprawie (dokumenty z posiedzenia Rady dotyczące wniosku skarżącego o umorzenie pożyczki ) potwierdza, że organ pierwszej instancji faktycznie wszczął procedurę uzyskania przedmiotowej opinii . Ocenę twierdzeń skarżącego , które są nielogicznie i wzajemnie sprzeczne, należało skonfrontować z innymi dowodami w sprawie , a materiały te potwierdzają zaistniałą w sprawie procedurę zawieszenia. Niezależnie od powyższego należy podnieść , że Wojewoda w decyzji z dnia [...] 2012r. uchylając pierwotną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia zawarł w tej decyzji wskazówki , zalecenia i pouczenia skierowane do organu pierwszej instancji . Podkreślić należy , że przedmiotowa decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym i o ile organ pierwszej instancji nie jest związany ocenami i wskazówkami odnośnie przepisów prawa materialnego , mającymi zastosowanie w sprawie , to niewątpliwie wiążące prawnie są okoliczności , jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy , a także wiążące prawnie są oceny organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania. W związku z tym nie było podstaw prawnych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy kwestionowanie faktu zawiadomienia skarżącego o postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania z dnia [...] 2003r. . Błąd organu pierwszej instancji, który przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie podjął uprzednio zawieszonego postępowania , jak nakazał to uczynić Wojewoda w decyzji z dnia [...] 2012r. , nie może być naprawiony , czy usprawiedliwiony zarzutem nie istnienia w obrocie prawnym postanowienia o zawieszeniu przedmiotowego postępowania. W czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej nie może podejmować zwykłych czynności proceduralnych , a jedynie , stosownie do art.102 kpa - może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zaistniały. Wykonywanie przez organ administracji publicznej czynności procesowych po ustąpieniu przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania - w rozpatrywanej sprawie jest to uzyskanie opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia z dnia 11 grudnia 2012r. - które nie zostało jednak podjęte , stanowi istotne naruszenie prawa procesowego. W orzecznictwie sądowym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 20007r. , sygn. akt II SA/Wa 1340/07, niepubl) sformułowano pogląd , że decyzja rozstrzygająca sprawę wydaną w czasie , gdy postępowanie w sprawie było zawieszone jest wydana z rażącym naruszeniem prawa . Uznając , że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie wyżej opisanym , Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.