I OSK 437/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1935/13 w sprawie ze skarg Polskiego Komitetu Normalizacyjnego i [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Polskiego Komitetu Normalizacyjnego i [...] Spółki z organiczną odpowiedzialnością w Warszawie na bliżej sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd I instancji podał, że zaskarżoną decyzją uchylono orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 1950 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, a położonej przy ul. [...] w Warszawie (działki nr [...]), i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak wynika z motywów tej decyzji orzeczeniem tym odmówiono J. B., M. G. i M. K. przyznania prawa własności czasowej tej nieruchomości, jednocześnie stwierdzając, że wszystkie budynki na niej położone przeszły na własność Skarbu Państwa. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano przepis art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), wskazując iż ów teren zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został pod budownictwo użyteczności publicznej i przekazany wykonawcy narodowego planu gospodarczego. Odwołanie od tegoż orzeczenia złożyli wnioskodawcy. Jednakowoż nie zostało ono dotąd rozpatrzone, gdyż jak stwierdził Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. w aktach brak jest oryginału decyzji odwoławczej z dnia [...] maja 1951 r., a tylko zalega jej niepodpisana kopia. Wspomnianą decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. organ ten umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1951 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1950 r. w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność komunalną i sprawę w tym zakresie przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Takie samo rozstrzygnięcie zawarł w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa. Jak podał ten organ w motywach tej decyzji odmowa przyznania własności czasowej następowała wówczas, gdy korzystanie z gruntu nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem wynikającym z planu zabudowy. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodów świadczących o przeprowadzeniu postępowania w tym kierunku. Sprawa zatem nie została wyjaśniona przez organ I instancji, co naruszało przepis art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Dlatego należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i rozstrzygnąć wniosek dekretowy. Skargę na tę decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły opisane na wstępie podmioty. Polski Komitet Normalizacyjny domagał się stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., dowodząc wydania jej w sprawie już zakończonej ostateczną decyzją, a to decyzją z dnia [...] maja 1951 r. W przekonaniu tego skarżącego decyzja ta weszła do obrotu prawnego, zatem odmienne stanowisko Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznał za chybione. Poza tym brak było podstaw w świetle przepisu art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji. Spółka [...] również eksponowała zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., gdyż w jej ocenie organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji kończącej postępowanie. W jej opinii poza tym Minister nie dostrzegł regulacji art. 136 K.p.a. umożliwiającej przeprowadzenie postępowania dowodowego również w drugiej instancji. Nadto pominął fakt, że Skarb Państwa utracił prawo dysponowania nieruchomością, gdyż stała się ona przedmiotem praw rzeczowych nabytych przez osoby trzecie. Bowiem decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. stwierdzono nabycie prawa użytkowania wieczystego tego gruntu z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] z siedzibą w Warszawie, a jego następca prawny sprzedał prawo to do działki nr [...] Spółce z o.o. [...]. W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie i podtrzymał w całości dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że organ odwoławczy trafnie zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a., bo w sprawie wystąpiła przesłanka kwalifikowanego naruszenia norm prawa procesowego, gdyż organ I instancji nie przeprowadził koniecznego dla rozstrzygnięcia postępowania wyjaśniającego. Zatem orzekanie merytoryczne przezeń naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podzielił bowiem pogląd Ministra, wedle którego nie doszło do wyjaśnienia, w jaki sposób dotychczasowy właściciel korzystał z przedmiotowego gruntu, jaki plan zagospodarowania przestrzennego miał moc obowiązującą na tym terenie, jakie przeznaczenie w tym planie przewidziano dla tego gruntu. Organ dekretowy tych okoliczności nie zbadał. Nie mógł tego uczynić organ odwoławczy, ponieważ przekraczałoby to ramy postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu meriti zaskarżona decyzja nie jest nieważna, gdyż w istocie odwołanie od orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1950 r. nie zostało wcześniej rozpatrzone. W tej materii powołał się na ostateczną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r., który tę kwestię przesądził. Organ odwoławczy nie mógł się też zająć badaniem czy na spornym gruncie może zostać ustanowione prawo użytkowania wieczystego, gdyż jest to kwestia pozostawiona organowi dekretowemu. Z powyższych względów, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. W skardze kasacyjnej Spółka [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości (choć zarzutami objęła wyłącznie działkę nr [...]), wskazując na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 138 § 2 K.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 i art. 183 § 1 P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie go przez organ i nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty z powodu błędnego przekonania, iż ustalenie przeznaczenia spornej nieruchomości stanowi okoliczność, która nie może zostać wyjaśniona w postępowaniu odwoławczym, 2) art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 K.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 i art. 183 § 1 P.p.s.a. przez nieprawidłową ocenę przez organ zgromadzonego materiału dowodowego, tj. pominięcie faktu utraty przez Skarb Państwa prawa do rozporządzania nieruchomością, bo jest ona przedmiotem praw rzeczowych słusznie nabytych przez osoby trzecie, co winno doprowadzić do utrzymania decyzji zaskarżonej odwołaniem w mocy, 3) art. 138 § 2 zd. drugie K.p.a. w związku z art. 141 § 4, art. 174 pkt 2 i art. 183 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd I instancji zarzutu polegającego na niewyszczególnieniu przez organ odwoławczy w zaleceniach dla organu I instancji konieczności rozważenia kwestii opisanej powyżej. Na tych podstawach skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie autorki skargi kasacyjnej stanowisko zajęte przez Sąd Wojewódzki jest nietrafne. Organ odwoławczy bowiem wadliwie wyłożył treść przepisu art. 138 § 2 K.p.a., gdyż istniały podstawy do wydania decyzji merytorycznej, co wykluczało możliwość zastosowania owej wyjątkowej instytucji uregulowanej w tym przepisie. Zasadą jest wszak merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organy obu instancji. Materiał dowodowy mógł zostać przez Ministra uzupełniony w trybie art. 136 K.p.a. Tym bardziej, gdy swego odmiennego stanowiska przekonująco on nie umotywował. Akceptując ten stan rzeczy Sąd I instancji naruszył te przepisy, a powołanie się na ewentualne uchybienie zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie jest dostatecznym usprawiedliwieniem dla oddalenia skargi. Autorka skargi kasacyjnej podkreśliła też brak właściwej oceny faktu nabycia prawa użytkowania wieczystego spornej nieruchomości przez osobę trzecią od podmiotu, który je uzyskał z mocy prawa (p. decyzja Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1993 r. i umowa powołane oraz sprecyzowane bliżej w skardze kasacyjnej). W konsekwencji czego wystąpiła przeszkoda w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Tej okoliczności nie uwzględnił ani Sąd meriti ani organ odwoławczy, dlatego zaskarżony wyrok winien zostać jej zdaniem wzruszony. Uczestniczka postępowania B. Z. – G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania, dowodząc w piśmie z dnia 27 stycznia 2014 r. bezzasadności zarzutów w niej podniesionych. Takie samo stanowisko zajął w piśmie z dnia 3 lutego 2014 r. uczestnik J. K. W toku rozprawy kasacyjnej ujawniono decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdzającą wydanie decyzji Wojewody Warszawskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. z naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie godzi się podnieść, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że tylko przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten nie jest władny wykraczać poza granice zaskarżenia oraz zarzuty przedstawione na poparcie powołanych podstaw kasacyjnych. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie powołano się na jedną podstawę kasacyjną, a mianowicie podstawę naruszenia przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty eksponowane w jej ramach nie zostały wszak przedstawione poprawnie, gdyż jako naruszone wskazano w zasadzie wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, których sądy administracyjne nie stosują. Tymczasem w ramach uchybień procesowych zasadniczo skuteczny zarzut można postawić sądowi administracyjnemu jedynie kwestionując zastosowanie bądź wykładnię przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co prawda wymowę tej konkluzji wyraźnie osłabiła uchwała całego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), lecz generalnie i ona wymaga odwołania się do tych przepisów nawet wówczas, gdy kwestionuje się inne normy, w tym procedury administracyjnej naruszone przez organ orzekający w danej sprawie. Zatem w takim wypadku konieczne jest powiązanie naruszonych przepisów z przepisami P.p.s.a. Tymczasem skarga kasacyjna prezentując dwa zarzuty odwołała się do przepisów art. 174 pkt 2 i art. 183 § 1 P.p.s.a. Pierwszy z nich precyzuje jedną z podstaw kasacyjnych, zaś drugi reguluje zasadę związania Sądu Kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej i obowiązek wzięcia pod rozwagę z urzędu tylko nieważności postępowania. Jest to niewystarczające. Dodatkowo wypada zwrócić uwagę, że w kasacji powołano przepisy art. 77 i art. 107 K.p.a. bez sprecyzowania ich jednostek redakcyjnych, przeto nie jest pewne jaką normę uznano za naruszoną. Z tymi zastrzeżeniami skarga kasacyjna została rozpoznana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie zarzuty pominięcia przez Sąd I instancji naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. i przepisów procedury w zakresie zbierania dowodów, oceny ich wiarogodności oraz wymogów decyzji administracyjnej, nie są zasadne. W istocie rację mają organ i Sąd meriti twierdząc, że sprawa wymaga przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego przekraczającego ramy postępowania odwoławczego. Decyzja organu I instancji nie zawiera bowiem dostatecznego uzasadnienia zajętego stanowiska, zaś materiał zebrany w aktach nie pozwalał na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Konieczne jest więc zbadanie materiałów źródłowych i ich ocena pod kątem spełnienia ustawowych przesłanek. Przywołany wyżej przepis uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia wówczas, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zatem chodzi o poważne naruszenie przepisów postępowania, zasadniczo dotyczących wyjaśnienia sprawy, którego nie można naprawić w postępowaniu odwoławczym, bo wypaczony zostałby jego sens. Taki stan rzeczy wystąpił w tej sprawie. Oceniając ten aspekt nie można też tracić z pola widzenia tej okoliczności, że oba etapy postępowania zwykłego dzieli kilkadziesiąt lat, w obrębie których doszło do wielu zmian faktycznych, prawnych, w tym reżimów postępowania, oraz innych, które niejako zerwały "ciągłość" postępowania. Zatem niepodobna oceniać obu decyzji wyłącznie na gruncie obecnej regulacji prawnej. Ponadto przepis art. 136 K.p.a. uprawnia organ II instancji do przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, a nie całego postępowania dowodowego. Przyznać należy przeto rację organowi i Sądowi, że wydanie decyzji merytorycznej naruszyłoby kardynalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. A skoro tak, to także zarzuty naruszenia wskazanych w kasacji przepisów z powodu tego, że obecny stan sprzeciwia się przyznaniu własności czasowej z uwagi na obciążenie nieruchomości prawem użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, jest przedwczesny. Tym bardziej gdy zważyć na ujawniony w postępowaniu kasacyjnym fakt stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 1993 r. Tym samym zarzut uchybienia przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadniany tą okolicznością, nie mógł zostać uznany za trafny. Poza tym nie może on motywować naruszenia normy w nim zawartej. Niedostrzeżenie przez Sąd meriti braku w zaskarżonej decyzji wytycznych dla organu I instancji w tej materii w okolicznościach sprawy, nawet gdyby miało miejsce, nie jest istotną wadą uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. reguluje wymogi uzasadnienia orzeczenia, które zaskarżony wyrok zawarł. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowisk stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli zaś chodzi o wytyczne zawarte w motywach zaskarżonej decyzji, to wynikają one z brzmienia art. 138 § 2 K.p.a., Organ odwoławczy wskazał kierunek postępowania, nakazując przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ocenę dokonanych ustaleń organowi I instancji. Skoro bowiem ten nie wyjaśnił sprawy jedynym zaleceniem mogło być tylko naprawianie tego błędu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Z braku podstaw prawnych do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestników postępowania (p. art. 204 P.p.s.a.) o tychże nie orzeczono. ----------------------- 7