II SA/Wa 1331/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Danuta Kania Iwona Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego – oddala skargę – Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) Komendant Główny Policji utrzymał w mocy swoją decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku art. 157 § i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 1999 r. ustalającego wysługę lat P. R.. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] kwietnia 1999 r. Komendant [...] Policji na podstawie art. 6 f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 z późn. zm.) wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego zaliczył P. R. do wysługi lat na dzień 31 marca 1999 r. następujące okresy: służba w Policji - 2 (dwa) lata, 4 (cztery) miesiące, 11 (jedenaście) dni, inne okresy - 3 (trzy) lata, 8 (osiem) miesięcy, 14 (czternaście) dni. Łączną wysługę lat na dzień [...] marca 1999 r. ustalono na 6 (sześć) lat, 25 (dwadzieścia pięć) dni. W związku z koniecznością potwierdzenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej P. R., przeprowadzono analizę dokumentów znajdujących się w aktach osobowych policjanta. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r., na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., poinformowano stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] kwietnia 1999 r. Przedmiotowe pismo doręczono zainteresowanemu w dniu [...] lutego 2013 r. Z materiałami sprawy policjant zapoznał się w dniu [...] lutego 2013 r., ponadto brał czynny udział w toczącym się postępowaniu, zadając pytania i prosząc o wyjaśnienia kwestii prawnych oraz faktycznych przedmiotowej sprawy składając pisma z dnia [...] lutego 2013 r. oraz z dnia [...] marca 2013 r. W wyniku postępowania Komendant Główny Policji wydał decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., w której stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...]. Uzasadniając powyższą decyzję, organ przeprowadził obszerny wywód omawiający kwestię stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podkreślając przy tym konieczność występowania podstawy prawnej do stwierdzenia, iż dana kategoria spraw podlega rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego, jak również wydania decyzji administracyjnej w konkretnej sprawie. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy organ zauważył, że w dacie wydania rozkazu personalnego [...] brak było stosownej podstawy prawnej. Obowiązujące wówczas przepisy regulujące materię ustalania wysługi lat policjanta (ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji; rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie uposażenia zasadniczego dla typowych stanowisk służbowych policjantów, jego wzrostu z tytułu wysługi lat oraz szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości dodatków do uposażenia policjantów; zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego) nie dawały także podstaw do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej terminu nabycia przez policjanta prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentowej jego wysokości. Organ zaznaczył również, że nawet w obowiązującym stanie prawnym (§ 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego - Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) nie ma podstawy do ustalania wzrostu uposażenia zasadniczego w drodze samodzielnej sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu przez wydanie odrębnej decyzji administracyjnej. Ustalenie wysługi lat jest bowiem tylko jednym z istotnych elementów sprawy o roszczenie z tytułu prawa do uposażenia zasadniczego w określonej wysokości. Powyższe przywiodło Komendanta Głównego Policji do stwierdzenia, że ustalenie okresów pracy policjanta jest czynnością, której efektem jest przyjęcie określonego stanu faktycznego. Nie wymaga ona wydania decyzji administracyjnej, a jeśli wydano w takiej sytuacji decyzję – istnieje przesłanka do stwierdzenia jej nieważności. W dalszej części uzasadnienia Komendant Główny stwierdził, że ustalenie wysługi lat jest elementem niezbędnym do ustalenia wysokości uposażenia policjanta. W okresie wydania rozkazu personalnego nr [...] obowiązujący w tym przedmiocie akt prawny - zarządzenie nr 29 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 czerwca 1997 r. w sprawie przebiegu służby, praw i obowiązków policjantów, zawieszania w czynnościach służbowych oraz zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego – w § 74 ust. 2 pkt 4 określało, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów zalicza się inne okresy (niż wymienione w § 74 ust. 2 pkt 1-3), jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy. W sprawie P. R. owe "odrębne przepisy" znajdowały się w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Organ wywiódł, że do oceny stanu faktycznego mającego miejsce w okresie od dnia 6 marca 1993 r. do dnia 19 listopada 1996 r. mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 z późn. zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 2 powołanej ustawy, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Cytowana ustawa wprowadza zatem wymóg stałej pracy w gospodarstwie rolnym. W niniejszej sprawie zbadania zatem wymagało, czy P. R. spełnił wszystkie wymogi, określone w przywołanym wyżej przepisie, pozwalające na uznanie go za domownika. Niezbędnym jest podkreślenie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy, zgodnie z art. 1, jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Natomiast ust. 2 tegoż artykułu stanowi, że jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Z kolei z zapisu ust. 3 tegoż artykułu wynika, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne. W niniejszej sprawie P. R. nie przedstawił zaświadczenia z urzędu gminy potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym, nie znaleziono również oświadczenia o braku możliwości wydania takiego zaświadczenia. Oparto się jedynie na oświadczeniu strony oraz przedstawionych zeznaniach świadków, którzy potwierdzili fakt pracy strony w gospodarstwie rolnym rodziców P. R., jednakże nie byli w stanie przedstawić szczegółów wykonywanych zadań. Ponadto organ zauważył, że we wskazanym okresie P. R. uczęszczał do Liceum [...] w Zespole Szkół [...] w T., gdzie dojeżdżał z miejscowości R. (ok. 9 km w jedną stronę), a także przygotowywał się do zajęć szkolnych. Trwające 7-8 godzin lekcyjnych zajęcia w szkole średniej połączone z oczekiwaniem na autobus i dojazdami do i ze szkoły oraz konieczność domowego przygotowania się do obowiązków szkolnych, zdaniem organu, nie pozwalały stronie na wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Powyższe doprowadziło organ do uznania, iż nie została spełniona przesłanka stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Nie negując, iż strona, jako młodociany, pomagała rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, pomoc ta nie mogła mieć charakteru stałego z uwagi na inne, absorbujące zajęcia wymienionego. Pojęcie domownika w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy powiązane jest ze stałym świadczeniem pracy, a nie dorywczą, choć systematyczną pomocą. Dodatkowo organ poddał w wątpliwość wiarygodność zeznań złożonych przez W. i G. W.. Świadkowie zgodnie zeznają, że okoliczności objęte zeznaniem są im znane, ponieważ mieszkają w pobliżu gospodarstwa rolnego prowadzonego przez rodziców zainteresowanego. Tymczasem świadkowie zatrudnieni byli w Przedsiębiorstwie [...], W. W. w charakterze głównego księgowego, G. W. w charakterze pracownika umysłowego. Wynika z tego, iż oboje nie byli rolnikami i pracowali poza miejscem zamieszkania. Zgodnie z zasadami logiki, świadkowie nie mogli obserwować P. R. wykonującego prace w gospodarstwie rolnym, ponieważ przez znaczną część dnia przebywali około 9 km od miejsca zamieszkania. Wobec powyższego powołane wyżej zeznania nie mogą być uznane za wiarygodne i stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że P. R. wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym rodziców, w charakterze domownika, w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za pracę o charakterze stałym. Kolejnym argumentem organu jest fakt, iż P. R. w kwestionariuszu osobowym będącym dokumentem związanym z przyjęciem do służby w Policji, znajdującym się w aktach osobowych, w rubryce "źródło utrzymania do chwili obecnej nie wspomniał o pracy w gospodarstwie rolnym, ograniczając się jedynie do wskazania, iż rodzice są rolnikami. W swoim życiorysie wskazał natomiast, że ukończył szkołę średnią i jest bezrobotny. Dopiero w oświadczeniu z dnia 25 marca 1999 r. wskazał gospodarstwo rolne jako zakład pracy, w którym pracował w okresie od dnia 6 marca 1993 r. do dnia 19 listopada 1996 r. Powyższe świadczy, iż treść składanych przez wymienionego oświadczeń modyfikowana jest przez cel, w jakim są składane. Na wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym, w wymiarze mogącym mieć wpływ na konkretne uprawnienia pracownicze, wymieniony powołał się dopiero, gdy wystąpił o ponowne przeliczenie wysługi lat, czego skutkiem był wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Powyższe okoliczności oraz powiązane z nimi rażące naruszenia przepisów art. 77 i art. 80 k.p.a. w postaci niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organ – Komendanta [...] Policji – doprowadziły Komendanta Głównego do wniosku, iż konieczne jest stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...], jako fundamentalnie sprzecznego z obowiązującym porządkiem prawnym. Decyzji został nadany na mocy art. 108 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołał się P. R., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1991 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez błędne przyjęcie, że z uwagi na fakt kształcenia się w szkole ponadpodstawowej praca w gospodarstwie rolnym nie mogła być wykonywana w sposób stały, a przez to niemożliwym jest uznanie skarżącego za "domownika"; naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 76, 77, 80, 107, 108 k.p.a., poprzez błędną i wybiórczą analizę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Na wstępie swojego odwołania strona wskazała, że odmienna ocena dowodów zgromadzonych w sprawie oraz inna interpretacja obowiązujących przepisów nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, szczególnie w przypadku, gdy interpretacja ta jest częściowo kształtowana przez orzecznictwo sądowe. P. R. w swoim odwołaniu powołał szereg orzeczeń Sądu Najwyższego, wskazujących na mniej restrykcyjne rozumienie terminu "stałości pracy w gospodarstwie rolnym". Rygorystyczne tłumaczenie powyższego zwrotu jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie stałoby w sprzeczności z celami ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ustawa ta definiuje sytuację domowników jako osób pomagających rolnikowi w prowadzeniu działalność rolniczej, a nie samodzielnie taką działalność prowadzących. Nie jest przy tym wykluczone prowadzenie przez domownika innych aktywności, jak np. uczęszczanie i nauka w szkole średniej. W dalszej części odwołania strona nie zgodziła się z oceną Komendanta Głównego Policji co do ustaleń poczynionych przez Komendanta [...] Policji w postępowaniu administracyjnym, w szczególności dotyczącą ograniczeń w faktycznej możliwości świadczenia pomocy w pracach w gospodarstwie, spowodowanej nauką w szkole ponadpodstawowej. Podniosła, iż wobec posiadania już od 1994 r. uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz własnego samochodu nie występowały trudności w szybkim przemieszczaniu się pomiędzy szkołą a gospodarstwem, sugerowane w decyzji. Ponadto P. R. wskazał, że zajęcia szkolne nie zajmowały codziennie po 7-8 godzin. W sposób krytyczny odniósł się również do podważania wiarygodności zeznań świadków W. i G. W., przedstawiając okoliczności mające dowodzić, iż mieli możliwość faktycznie zaobserwować pracę strony w gospodarstwie rodziców, którą następnie omówili w zeznaniach. Dodatkowo wskazał, że nie wpisał wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym w kwestionariuszu osobowym przy staraniu się do przyjęcia do Policji, gdyż – jako osobie wychowanej od dziecka na wsi – praca taka wydawała mu się czymś naturalnym i oczywistym. Ponadto oświadczył, że i w chwili obecnej prowadzi prace w gospodarstwie rolnym przekazanym mu przez jego rodziców, mieszkając w miejscowości oddalonej o 300 km bez szkody dla wykonywania zarówno prac rolnych. Na zakończenie P. R. nie zgodził się z twierdzeniem organu, jakoby został należycie poinformowany przez organ o przebiegu postępowania, wskazując, że o dokładnej podstawie podjęcia zaskarżonej decyzji dowiedział się dopiero z niej, pomimo wcześniejszego, dwukrotnego zwrócenia się o podanie podstaw wszczęcia postępowania. Jego zdaniem, wszystkie podniesione argumenty przemawiają za uchyleniem decyzji stwierdzającej nieważność rozkazu personalnego w przedmiocie ustalenia wysługi lat. W wyniku odwołania Komendant główny Policji wydał decyzję z dnia [...] maja 2013 r. opisaną na wstępie. Uzasadniając ją, ponownie podkreślono wyjątkowy charakter rozstrzygnięć o stwierdzeniu nieważność decyzji, jako odstępstwa od generalnej zasady obowiązywania decyzji ostatecznych. Wskazano, iż jedną z przesłanek musi być wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, rozumianym jako wada aktu uniemożliwiająca utrzymanie go w mocy jako wydanego przez organ stosujący zasady praworządności. Zaznaczono przy tym, że nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem o charakterze rażącym. Odnosząc się do meritum sprawy, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym, po pierwsze, brak było podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysługi lat w stosunku do funkcjonariusza Policji. Ponadto – zdaniem organu – nawet w obowiązującym obecnie stanie prawnym brak jest podstawy do orzekania o wysłudze lat osobną decyzją administracyjną, gdyż określenie tej wysługi jest czynnością konieczną do ustalenia przez organ administracji w procesie orzekania o uprawnieniach dotyczących uposażenia. Ponadto organ podtrzymał wszystkie oceny poczynań Komendanta [...] Policji w postępowaniu, którego zwieńczeniem było wydanie decyzji o ustaleniu wysługi lat. Zdaniem organu, w sprawie nie poczyniono wystarczających dla jej wyjaśnienia czynności, tj. nie uzyskano wymaganych przez art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zaświadczeń z urzędu gminy. Ponadto zebrany w sprawie materiał dowodowy – zdaniem Komendanta Głównego Policji – był niepełny oraz został błędnie oceniony, w związku z czym nastąpiło naruszenie przepisów art. 77 i 80 k.p.a. Odpowiadając na zarzuty P. R., przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz przedstawiane w nim okoliczności faktyczne, organ uznał, że są one dodatkowymi argumentami świadczącymi o niedostatecznym ustaleniu stanu sprawy przez Komendanta [...] Policji, a zatem potwierdzają one stanowisko sformułowane w kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu ograniczenia uprawnień w postępowaniu wynikających z k.p.a., organ wskazał, że w pismach informacyjnych wskazane zostało, że przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji jest brak podstawy jej wydania. Końcowo organ nie znalazł podstaw do zmiany swojej decyzji i orzekł jak na jej wstępie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze ponownie zarzucono decyzji Komendanta Głównego Policji błędne rozstrzygnięcie, oparte wyłącznie na odmiennej interpretacji materiału dowodowego oraz stanu prawnego. Skarżący podtrzymał wszystkie swoje wyjaśnienia zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczące okoliczności uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej, czasu, jaki zajmował dojazd oraz zajęcia lekcyjne oraz ich wpływu na możliwość świadczenia pomocy rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Jego zdaniem, założenia poczynione przez organ w tej materii nie mają pokrycia w rzeczywistości i wskazują na brak wiedzy organu w tej materii. Podkreślił przy tym ponownie, że zgodnie z linią orzeczniczą Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, praca domownika polegająca na pomocy rolnikowi w prowadzeniu działalności, udzielanej w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie z jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Skarżący podkreślił, iż był dyspozycyjny dla swoich rodziców i wykonywał prace w gospodarstwie rolnym w sposób systematyczny. Brak jest zatem podstaw do odmiennego traktowania czynności wykonywanych przez P. R. jako domownika. Nie zgodził się również z oceną materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie dokonaną przez Komendanta Głównego Policji. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw do odmawiania wiarygodności zeznaniom państwa W., którzy oprócz wykonywania pracy wskazanej przez organ, prowadzili i prowadzą w dalszym ciągu własne gospodarstwo. Mieli oni możliwość zaobserwowania wykonywania prac w gospodarstwie przez skarżącego. Ponadto skarżący nie zgadza się z twierdzeniami organu, jakoby jego procedura rekrutacyjna do służby w Policji miała stanowić przeszkodę w pomocy w pracy na roli. Skarżący po raz kolejny podkreślił w skardze dowolność wydanej decyzji, niepopartej żadnymi dowodowymi na tezy w niej głoszone, pomimo jednoczesnego zakwestionowania dowodów zgromadzonych przez Komendanta [...] Policji. Jego zdaniem, zaskarżona decyzja opiera się wyłącznie na odmiennej niż 14 lat wcześniej interpretacji przepisów, zmierzającej do z góry założonej tezy, iż wysługa lat została określona w sposób błędny. Nie zgodził się z tezą, że kwestia ustalenia wysługi lat nie ma związku ze stosunkiem służbowym, gdyż ma ona wpływ na wysokość uposażenia. Ponadto skarżący zakwestionował kompetencję Komendanta Głównego Policji do wydania zaskarżonej decyzji i stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego. Wobec wszystkich podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, dotyczące braków w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie unieważnionej decyzji, polegających na nieprzedstawieniu przez skarżącego zaświadczenia z właściwego urzędu gminy o wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym bądź oświadczenia urzędu o niemożności wydania takiego oświadczenia, jak również błędnej ocenie zeznań świadków w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli decyzji administracyjnych przez Sąd podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie naruszają przepisów prawa w sposób, który mógłby zaważyć na ostatecznym wyniku podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Kontrola sprawowana przez Sąd polega na ocenie zgodności podjętych przez organy działań z obowiązującymi przepisami prawnymi. Przystępując do rozpoznania sprawy wskazać należy, że Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2013 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...], wydanej przez Komendanta [...] Policji, na podstawie art. 6 f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, którą to decyzją organ zaliczył skarżącemu do wysługi lat na dzień 31 marca 1999 r. następujące okresy: służba w Policji - 2 (dwa) lata, 4 (cztery) miesiące, 11 (jedenaście) dni, inne okresy - 3 (trzy) lata, 8 (osiem) miesięcy, 14 (czternaście) dni. Łączną wysługę lat na dzień 31 marca 1999 r. ustalono na 6 (sześć) lat, 25 (dwadzieścia pięć) dni. Komendant Główny Policji, stwierdzając nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wskazał, że decyzja nr 3057 z dnia 27 kwietnia 1999 r. wydana została bez podstawy prawnej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko organu co do braku podstawy prawnej do jej wydania. Ustalenie, czy dane rozstrzygnięcie (przyznanie czy zaliczenie) następuje w formie decyzji administracyjnej, wymaga uprzedniego wykazania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Wskazać należy, że kwestia decyzji administracyjnej została określona w art. 104 k.p.a., według którego organ administracji publicznej co do zasady załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Dla przyjęcia, że dana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej w formie decyzji administracyjnej, konieczne jest występowanie takich elementów jak: podstawa prawna (materialna i formalna) do wydania tego aktu oraz podmiot, którego sfera praw i obowiązków będzie kształtowana tym indywidualnym aktem. Sąd nie znajduje podstawy prawnej do wydania decyzji, której nieważność stwierdził Komendant Główny Policji, gdyż przepisy ustawy o Policji, w brzmieniu na moment jej wydania, nie wskazują takiej formy działania. Działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną. Nie może być domniemywane, ani wynikać tylko z wykładni przepisów prawa. Przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania rozkazu personalnego – z dnia [...] kwietnia 1999 r., nie zawierały jakiejkolwiek podstawy dla orzekania w formie decyzji administracyjnej o zaliczeniu pewnych okresów służby czy pracy przed podjęciem służby w Policji, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Przepisów takich nie zawiera też żadna inna ustawa. Stwierdzić należy, że rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. został wydany na podstawie obowiązującego wówczas art. 6 f ustawy o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179), który stanowił jedynie, że komendanci wojewódzcy i rejonowi Policji są przełożonymi wszystkich policjantów na terenie swojego działania. Przepis ten był jedynie normą o charakterze kompetencyjnym i nie stanowił podstawy do zaliczenia skarżącemu wysługi lat na dzień [...] marca 1999 r. Stanowisko Sądu znajduje oparcie w orzecznictwie, które konsekwentnie przyjmuje, że zaliczenie lub odmowa zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat (...) nie może być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Kwestia zaliczenia (niezaliczenia) pewnych okresów służby, pracy lub okresów pozostawania poza służbą do wysługi lat funkcjonariusza powinna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach ustaleń dotyczących prawa do uposażenia lub innego świadczenia, zależnego od wysługi lat. Stanowisko takie jest konsekwencją tego, że art. 102 ustawy o Policji formułując delegację ustawową do wydania przepisów wykonawczych nie może równocześnie dawać możliwości określenia formy decyzyjnej załatwiania spraw objętych upoważnieniem. Wskazany pogląd nie jest w orzecznictwie nowy, zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2144/06, LEX nr 328933, podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 302/06, LEX nr 213827. Tak więc wskazać należy, że kwestia zaliczenia skarżącemu okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do wysługi lat, uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Policji, nie mogła być przedmiotem odrębnej sprawy administracyjnej, kończącej się wydaniem decyzji administracyjnej. Rozstrzygając w sprawie, organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa. Wbrew zarzutom skargi organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i jego ocenę przedstawił w obszernym uzasadnieniu wydanej decyzji. Wobec uznania przez Sąd, że zasadne było stwierdzenie przez organ nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r., z powodu wydania jej bez podstawy prawnej, poza rozważaniami Sądu pozostają argumenty podniesione w decyzji, a następnie polemika z nimi P. R. zawarta w jego skardze, dotyczące nieuznania pracy skarżącego w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym jego rodziców we wskazanych w decyzji okresach. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.