II OSK 549/14

Dnia 10 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Janina Kosowska /spr./ Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1649/13 w sprawie ze skargi B. w W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1649/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. z siedzibą w W. (dalej zwanej Spółką) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia - uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od organu na rzecz Spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy: Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując między innymi art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), stwierdził niedopuszczalność zażalenia Spółki na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową [...] oraz na Spółkę obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego garaży usytuowanych pod budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zaskarżone postanowienie organu I instancji zostało wydane na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że postanowienie to ma charakter dowodowy, a przepisy nie przewidują możliwości wniesienia na nie zażalenia. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie to strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę i kończącej postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wywiodła, że na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przysługuje zażalenie, a pogląd swój poparła stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 711/09. Oceniła, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia zarówno ze skierowaniem postanowienia i nałożeniem obowiązku na błędnie ustalony podmiot, jak też z niezasadnością nałożonego obowiązku. Podniosła, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji, dokonał niewłaściwej oceny stanu prawnego, a w następstwie powyższych uchybień nie dokonał również stosownej oceny stanu faktycznego jako organ odwoławczy, czym naruszył art. 7, 15, 77 § 1, 134, 141 § 1, 142 k.p.a. oraz art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Z tych też powodów Spółka wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Uwzględniając skargę Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że przepis art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie precyzuje formy działania organu i tym samym nie rozstrzyga wprost o środkach odwoławczych. Podał, że w orzecznictwie sądowym ukształtowały się dwa odmienne poglądy na temat możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie. Sąd I instancji przychylił się jednak do poglądu o dopuszczalności wniesienia zażalenia na takie postanowienie podzielając argumenty sformułowane m.in. w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09. Wywiódł przy tym, że organ odwoławczy oceniając, czy na postanowienie nakazujące przedstawienie ekspertyzy technicznego obiektu budowlanego lub jego części przysługuje zażalenie, powinien mieć na względzie regulację zawartą w art. 81c ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Podał, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane przyznaje organowi nadzoru budowlanego między innymi kompetencję do nałożenia, w drodze postanowienia, na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyzy, w sytuacji powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego; na takie postanowienie zgodnie z art. 81c ust. 3 przysługuje zażalenie. Wskazał, że umieszczenie przepisu art. 81c ust. 2 i 3 w rozdziale zawierającym przepisy określające ustrój organów administracji publicznej oznacza, że powinien on być stosowany z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne. Skonstatował, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie powinien poprzestać tylko na wskazanym przez organ I instancji przepisie art. 62 ust. 3, ale również rozważyć, czy w okolicznościach tej sprawy nie był w istocie rzeczy stosowany przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż w takim przypadku mielibyśmy do czynienia z postanowieniem na które, stosowanie do art. 81c ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przysługuje zażalenie. Sąd I instancji podkreślił, że zakres stosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest znacznie szerszy niż art. 62 ust. 3 tej ustawy. Podał bowiem, że pierwszy z tych przepisów można zastosować m.in., w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, drugi zaś w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Ocenił, że hipoteza wynikająca z art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zawiera się w hipotezie wynikającej z art. 81c ust. 2 tej ustawy, co pozwala na przyjęcie, że jeżeli nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, to zawsze będzie to sytuacja, w której istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego tego obiektu budowlanego. Stwierdził więc, że we wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosowanie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane są podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 tej ustawy. Według Sądu I instancji, skoro organ odwoławczy, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, nie dokonał oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie takim, czy istotnie nałożenie na Spółkę obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego garaży, mogło mieć miejsce w trybie określonym przepisem art. 62 ustawy Prawo budowlane gdyż organ administracji I instancji w protokole z oględzin nie stwierdził zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, czy też było to zwykłe postanowienie o charakterze dowodowym – to organ ten dopuścił się naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy został zobowiązany do uwzględnienia argumentów Sądu I instancji przemawiających za koniecznością oceny zaskarżalności postanowienia organu I instancji w kontekście tego, czy w istocie w niniejszej sprawie nie powinien był być zastosowany art. 81c ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ten wyrok w całości organ zarzucił Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 142 k.p.a., poprzez uznanie za prawnie możliwe rozpatrzenie merytoryczne zażalenia na postanowienie mimo braku w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane podstawy do składania takiego zażalenie i mimo jednoznacznej dyspozycji art. 142 k.p.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez nieuzasadnione stwierdzenie możliwości zmiany, w ramach postępowania zażaleniowego, podstawy prawnej postanowienia organu I instancji, co oznaczałoby nieuprawnione wkroczenie w kompetencje tego organu i zmianę trybu postępowania post factum; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 1 i art. 142 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie brzmienia tych przepisów k.p.a. i uznanie za prawnie uzasadnione rozpoznanie merytoryczne zażalenia na postanowienie od którego zażalenie nie przysługuje, a tym samym niedopuszczenie do zbadania zasadności takiego postanowienia w postępowaniu odwoławczym od decyzji kończącej postępowanie w sprawie; - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie dokładnie przesłanek dla zalecenia rozpatrzenia merytorycznego zażalenia mimo rozbieżności w orzecznictwie co do możliwości składania zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez sformułowanie błędnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Z tych też powodów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazała przy tym na nieprawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych, w których nie podano formy naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego oraz nie wykazano, by zarzucane temu Sądowi uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniła ponadto, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne merytorycznie, a prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko organu na temat niezaskarżalności w drodze zażalenia postanowienia, wydanego w oparciu o art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, ma charakter formalistyczny i uwzględnia jedynie wykładnię gramatyczną tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono naruszeń przepisów prawa mogących świadczyć o nieważności postępowania sądowego, tym samym sprawa ta może być rozpoznana w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które – zgodnie z art. 176 w związku z art. 174 powołanej ustawy – mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, skargę kasacyjną oparto na obu ustawowych podstawach. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc skargę kasacyjną, zarzucił bowiem Sądowi I instancji naruszenie: art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 142 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 i art. 142 k.p.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zakwestionował w istocie ocenę Sądu I instancji dopuszczającą możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął, że organ odwoławczy oceniając, czy w kontrolowanej sprawie przysługuje zażalenie na postanowienie organu I instancji, nie powinien poprzestać tylko na wskazanym przez organ I instancji przepisie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, ale również rozważyć czy w okolicznościach tej sprawy nie był w istocie rzeczy stosowany art. 62 ust. 3 w związku z przepisem art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W tej konkretnej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane zamieszczony został w rozdziale 8 ustawy zatytułowanym "Organy administracji architektoniczni-budowlanej i nadzoru budowlanego", w którym zawarte są przede wszystkim przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Umiejscowienie tego przepisu w tym rozdziale pozwala stwierdzić, że ma on charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane powinien być zatem stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane. Takim przepisem szczegółowym jest m.in. art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w świetle którego, właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Za taką wykładnią powołanych przepisów przemawia sama hipoteza art. 81c ust. 2 tej ustawy, która została ujęta w następujący sposób: "organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości (...) mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz". Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis art. 81c nie zawiera przy tym żadnych ograniczeń, co do rodzaju postępowań w których może być stosowany (zob. wyrok NSA z 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przychylić należy się także do poglądu prezentowanego w wyroku NSA z 22 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 711/09), że "zakres stosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest znacznie szerszy niż art. 62 ust. 3 tej ustawy. Pierwszy można zastosować m.in. w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, drugi w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Hipoteza wynikająca z art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zawiera się zatem w hipotezie wynikającej z art. 81c ust. 2 tej ustawy". Za konstatacją o potrzebie rozważenia możliwości oparcia postanowienia organu I instancji wydanego w niniejszej sprawie także na art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane przemawia i to, że w art. 62 ust. 3 tej ustawy, nie wskazano formy prawnej nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy. Taka forma została zaś określona w art. art. 81c ust. 2. Możliwa jest zatem taka wykładnia tych przepisów, której rezultatem będzie wniosek, że w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zawarto jedynie przesłanki materialnoprawne nałożenia omawianego obowiązku, zaś normy procesowe regulujące formę załatwienia tej kwestii, a także środki odwoławcze, zawarte są w art. 81c ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, sformułowany w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego uznać należy za chybiony. Nieuprawnione są także zarzuty organu odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Podnieść przede wszystkim należy, że z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania, wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że badaniu tego organu podlega całokształt danej sprawy, który tworzy zarówno jej stan faktyczny, jak i stan prawny. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. W świetle podniesionych powyżej argumentów nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 i art. 142 k.p.a. Jak już podano, możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie, wydane w oparciu o art. 62 ust. 3 w zw. z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przewiduje art. 81c ust. 3 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie nie sposób także uznać zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał na istnienie rozbieżności w orzecznictwie sądowym co do możliwości zaskarżenia w drodze zażalenia postanowienia wydanego w oparciu o art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a następnie przychylił się do poglądu na temat dopuszczalności wniesienia takiego zażalenia. Sąd I instancji wyartykułował przy tym argumenty, które legły u podstaw zajęcia takiego stanowiska, a rozważania w tym przedmiocie są wystarczające do poddania ich kontroli instancyjnej. Wyjaśnić przy tym należy, że orzeczenia sądowe są wiążące tylko w sprawach, w których zostały wydane. Tym samym, Sąd I instancji przychylając się do poglądu o dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w oparciu o art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie miał obowiązku formułowania argumentów przemawiających przeciwko przyjęciu poglądu odmiennego. Pogląd ten został przecież sformułowany w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach niż ta rozpoznawana przez Sąd I instancji. Skoro zaś kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji była prawidłowa, to bezpodstawne jest stawianie temu Sądowi zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez sformułowanie błędnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.