VII SA/Wa 1649/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. w W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...] WINB"), na podstawie art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia B. W. S.A. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej jako "PINB") nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową M. oraz B. W. S.A. - współwłaścicieli obowiązek przedstawienia w PINB dla [...] ekspertyzy stanu technicznego garaży usytuowanych pod budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. M. w W. w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Z akt postępowania administracyjnego wynikało, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., działając na podstawie art. 62 ust. 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a. nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową M. oraz B. S.A. - współwłaścicieli obowiązek przedstawienia w PINB dla [...] ekspertyzy stanu technicznego garaży usytuowanych pod budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. M. w W. w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu PINB dla [...] wskazał, że w związku z pismem Wspólnoty Mieszkaniowej M. w dniu 23 kwietnia 2013 r. przeprowadzono czynności kontrolne w sprawie stanu technicznego garaży znajdujących się pod budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. M. w W.. W trakcie oględzin stwierdzono: "Na nieruchomości przy ul. M. w W. znajduje się osiedle mieszkaniowe. W skład w/w zabudowy wchodzi budynek mieszkalny wielorodzinny X piętrowy M., [...],[...]. Budynek mieszkalny wielorodzinny M., [...],[...] składa się z trzech części połączonych łącznikami (obejmującymi garaże podziemne - 2 poziomy). Stan techniczny garaży: Poziom garaży podziemnych 2 - widoczne na powierzchni ścian, stropów zacieki, ślady po nich, widoczne miejscowe nieszczelności na łączeniach żelbetowych płyt stropowych, na betonowej posadzce zacieki, w niektórych miejscach zalega woda. W miejscach istniejących szczelin dylatacyjnych widoczne nieszczelności oraz w tych miejscach widoczna różnica usytuowania żelbetowych płyt stropowych. W udostępnionych pomieszczeniach wentylatorki widoczne zacieki na powierzchni ścian, stropów, na posadzce zalega woda. Poziom garaży 1 - widoczne na powierzchni ścian, stropów zacieki i ślady po nich o mniejszym nasileniu niż w poziomie 2, widoczne miejscowe rysy - na powierzchni stropu. Widoczne w miejscach szczelin dylatacyjnych nieszczelności oraz nieszczelności w miejscach łączenia płyt stropowych. Widoczne miejscowe spękania betonowej posadzki." W protokole wskazano ponadto, że podczas oględzin nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. PINB dla [...] wskazał, że celem wykonania ekspertyzy jest zbadanie obiektu i określenie jego zagrożenia oraz stanu technicznego w jakim on się znajduje obecnie. Ekspertyza ma również za zadanie sprecyzowanie wniosków co do możliwości dalszej eksploatacji obiektu i zakresu wykonania niezbędnych napraw i remontów. W postanowieniu pouczono strony, że na to postanowienie zażalenie nie służy, zaś strony mogą zaskarżyć je w odwołaniu od decyzji, która zakończy postępowanie w tej sprawie. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła B. W. S.A. wnosząc o jego uchylenie ewentualnie zmianę, poprzez nałożenie obowiązku wyłączenie na Wspólnotę Mieszkaniową M.. Skarżąca wskazała, że zaskarżone postanowienie zawiera błędne pouczenie, iż nie przysługuje od niego zażalenie, gdy tymczasem zgodnie z wykładnią dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 711/09 na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego zażalenie przysługuje. Nadto zaskarżone postanowienie zapadło bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co doprowadziło do błędnego określenia podmiotu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Skarżąca podniosła, że zarząd budynkiem sprawuje Wspólnota Mieszkaniowa M. i do niej powinno być kierowane postępowanie administracyjne. Ponadto na mocy postanowień aktu notarialnego z [...] grudnia 2000 r., Repertorium A Nr [...] (§ 3 ust. 3, strona 12) B. W. S.A. (i jej następcy prawni) została zwolniona przez Wspólnotę Mieszkaniową M. z opłat wynikających z udziału w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnych. Zdaniem skarżącej nie istnieje żadna współwłasność lokali użytkowych - garaży Wspólnoty Mieszkaniowej i spółki B. W. S.A. Lokale użytkowe stanowią przedmiot odrębnej własności, do których Wspólnota nie ma żadnych uprawnień właścicielskich, natomiast części wspólne budynku objęte są współwłasnością, którą na mocy ustawy o własności lokali zarządza Wspólnota Mieszkaniowa. W ocenie skarżącej nie istnieją żadne okoliczności, które uzasadniałyby adresowanie postanowienia do spółki. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że nie zachodzą przesłanki do nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy, bowiem przesłanką konieczną jest stwierdzenie, że nieodpowiedni stan techniczny może spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a takiego stwierdzenia PINB dla [...] nie dokonał. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu [...] WINB wskazał, że postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, a przepisy nie przewidują możliwości wniesienia środka zaskarżenia w formie zażalenia na to postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że taka linia orzecznicza została przyjęta i powołał się na wyrok WSA w Krakowie, II SA/Kr 268/08, LEX nr 518846. Organ II instancji stwierdził, że zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa materialnego możliwości zaskarżenia postanowienia. Jednocześnie poinformował, że zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej sprawę i kończącej postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji. Oznacza to, że zaskarżone postanowienie nie jest pozbawione kontroli instancyjnej czy sądowej, a kontrola ta będzie miała miejsce w trakcie kontroli aktu załatwiającego sprawę administracyjną. Skargę na powyższe postanowienie złożyła B. W. S.A. wnosząc o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca jeszcze raz przywołała argumenty podniesione w zażaleniu i powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 711/09, zgodnie z którym, na postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 zażalenie przysługuje. W ocenie skarżącej stanowisko organu ma charakter formalistyczny i w ogóle nie dostrzega, że w niniejszej sprawie zachodzą wszelkie okoliczności, które skłoniły NSA do stwierdzenia sprzeczności takiej sytuacji z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie mamy do czynienia zarówno ze skierowaniem postanowienia i nałożeniem obowiązku na błędnie ustalony podmiot, jak też z niezasadnością nałożonego obowiązku. Skarżąca podkreśliła, że stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia było niezasadne, zaś [...] WINB stwierdzając niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji dokonał niewłaściwej oceny stanu prawnego, a w następstwie powyższych uchybień nie dokonał również stosownej oceny stanu faktycznego jako organ odwoławczy, czym naruszył art. 7, 15, 77 § 1, 134, 141 § 1, 142 k.p.a. oraz art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle tych kryteriów, skarga została uwzględniona. Istotą niniejszej sprawy była kwestia możliwości zaskarżenia postanowienia, nakładającego obowiązek przedstawienia ekspertyzy stanu technicznej obiektu budowlanego lub jego części. Przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego wskazany jako podstawa prawna postanowienia organu powiatowego, nie precyzuje formy działania organu, tym samym nie rozstrzyga wprost o środkach odwoławczych. Dlatego też w orzecznictwie prezentowane są dwa odmienne poglądy co do możliwości wniesienia zażalenia od takiego postanowienia. Jeden z nich sprowadza się do tezy, że skoro w omawianym przepisie nie przewidziano, że na postanowienie dowodowe, jakim jest postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy, przysługuje zażalenie, to postanowienie, to może być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od decyzji załatwiającej sprawę merytorycznie (wyroki: WSA w Gliwicach z 18 sierpnia 2010 r., II SA/GL 183/10, LexPolonica nr 2553030; NSA z 31 sierpnia 2010 r., II OSK 134/09 baza orzeczeń NSA; WSA w Krakowie z 27 sierpnia 2008 r., II SA/Kr 268/08, baza orzeczeń NSA). Drugi pogląd, stwierdzający dopuszczalność wniesienia zażalenia zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2010 r., II OSK 711/09 (Lex nr 597798), oparty został na wykładni systemowej i odnosi się do regulacji art. 81c ust. 2 i 3. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wskazał na zakres normatywny art. 81c ust. 2, który jest szerszy niż art. 62 ust. 3, dochodząc do wniosku, że hipoteza art. 62 ust. 3 zawiera się w hipotezie art. 81c ust. 2. To z kolei doprowadziło Sąd do wniosku, że skoro nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, to zawsze będzie to sytuacja, w której istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Wobec tego we wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosowanie art. 62 ust. 3, są podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł powodów uzasadniających różnicowanie podmiotów będących w podobnej sytuacji, które skutkowałyby rezygnacją z kontroli instancyjnej postanowienia wydanego na podstawie art. 62 ust. 3. W szczególności w odniesieniu do zasady wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kolejnym argumentem podniesionym przez Naczelny Sąd Administracyjny, przemawiającym za prezentowaną wykładnią, jest okoliczność, że w istocie to od organu zależy, który z przepisów powoła w podstawie prawnej postanowienia, czyli to organ w rzeczywistości decydowałby, o tym czy na postanowienie będzie przysługiwało zażalenie. Tę część uzasadnienia Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd w składzie orzekającym, w całości podziela i wywodzi z niego skutki prawne dla niniejszej sprawy. Oceniając, czy na postanowienie nakazujące przedstawienie ekspertyzy technicznego obiektu budowlanego lub jego części przysługuje zażalenie, organ odwoławczy powinien mieć zawsze na względzie regulację zawartą w art. 81c ust. 2 i 3. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego przyznaje organowi nadzoru budowlanego między innymi kompetencję do nałożenia, w drodze postanowienia, na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązku dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyzy, w sytuacji powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Na takie postanowienie zgodnie z art. 81c ust. 3 przysługuje zażalenie. Umieszczenie przepisu art. 81c ust. 2 i 3 w rozdziale zawierającym przepisy określające ustrój organów administracji publicznej w Prawie budowlanym oznacza, że powinien on być stosowany z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne. Dlatego też [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniając, czy przysługuje zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie powinien poprzestać tylko na wskazanym przez organ I instancji przepisie art. 62 ust. 3, ale również rozważyć czy w okolicznościach sprawy nie był w istocie rzeczy stosowany przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Gdyby w gruncie rzeczy organ I instancji wydał zwykłe postanowienie o charakterze dowodowym, a nie takie o którym mowa w art. 62 ust. 3, to mielibyśmy do czynienia z postanowieniem na które przysługuje zażalenie – stosowanie do art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego . W celu wyeliminowania sytuacji, w których od tego, jakie przepisy w podstawie prawnej rozstrzygnięcia powoła organ nadzoru budowlanego, miałoby zależeć, czy na postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy co do stanu technicznego obiektu budowlanego przysługiwało będzie zażalenie, konieczna jest zawsze ocena stanu faktycznego sprawy i w odniesieniu do tej oceny wydanie stosowanego rozstrzygnięcie w zakresie dopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Przepis art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego, przewiduje możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie o charakterze dowodowym, nakładającym obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Warto przypomnieć, że zakres stosowania art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego jest znacznie szerszy niż art. 62 ust. 3 tej ustawy. Pierwszy można zastosować m.in., w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, drugi w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Hipoteza wynikająca z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego zawiera się zatem w hipotezie wynikającej z art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Można powiedzieć, że jeżeli nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, to zawsze będzie to sytuacja, w której istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego tego obiektu budowlanego. Z tego wynika, że we wszystkich tych sytuacjach, które uzasadniają stosowanie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego są podstawy do stosowania art. 81c ust. 2 tej ustawy. Wobec braku dokonania przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie takim, czy istotnie nałożenie na skarżącą Spółkę obowiązku przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego garaży, miało miejsce w trybie określonym przepisem art. 62 Prawa budowlanego - skoro organ I Instancji w protokole oględzin nie stwierdził zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, czy też było to zwykłe postanowienie o charakterze dowodowym to postanowienie organu odwoławczego, było nieprawidłowe, jako wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni przedstawione wyżej argumenty przemawiające za koniecznością oceny zaskarżalności postanowienia organu I instancji w kontekście tego, czy w istocie w niniejszej sprawie nie powinien był być zastosowany art. 81c ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270.), orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ww. ustawy.