I SA/Wa 1535/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi T. R. i J. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących T. R. i J. R. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 4. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego J. R. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. stwierdził nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – część ul. [...], położonej w W., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą KW nr [...]. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: Przepisy wprowadzające). W dniu 15 lipca 2009 r. Prezydent W. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. Następnie pismem z dnia 5 stycznia 2010 r. Prezydent W. wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazał art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., gdyż decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. wydano w stosunku do nieruchomości, która została wcześniej wywłaszczona na rzecz Państwa na mocy decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. Po przeprowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]. Jako podstawę stwierdzenia nieważności przywołał art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu Minister stwierdził, iż zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, była zajęta pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. W aktach sprawy znajduje się natomiast prawomocna decyzja Naczelnika [...] W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nr [...] orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Państwa na wniosek [...] P. [...] części nieruchomości o pow. [...] m2, z ogólnej pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...] oraz o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz poprzedniego właściciela – J. R. Ponadto z pisma Urzędu W. Biura Geodezji i Katastru z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z porównania mapy sytuacyjnej dla celów wywłaszczeniowych terenu położonego w W., [...] z aktualnym wydrukiem z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] z obrębu [...] wynika, że nieruchomość o pow. [...] m2, położona przy ul. [...], wywłaszczona na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. odpowiada w całości obecnej działce nr [...] z obrębu [...], objętej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. W związku z powyższym Minister Infrastruktury stwierdził, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, gdyż sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Przesłanki określone w art. 73 ust. 1 muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Odnosząc się do podstawy prawnej stwierdzenia nieważności podanej we wniosku Prezydenta W. Minister wskazał, iż zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tutaj takiej tożsamości nie było, że względu na różną podstawę prawną nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Wystąpiło natomiast rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Ponadto w przedmiotowej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka wynikająca z art. 156 § 2 K.p.a. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli T. i J. R. We wniosku oświadczyli, że nigdy nie otrzymali decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu, nie wypłacono im odszkodowania, a za działkę nr [...] przez kilkadziesiąt lat opłacali podatki. O wywłaszczeniu nie było też żadnych adnotacji w ewidencji gruntów, ani wpisów w księdze wieczystej. W tej sytuacji znajdująca się w aktach sprawy decyzja z dnia [...] sierpnia 1979 r. nie jest ostateczna i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Infrastruktury stwierdził, że na decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. znajduje się adnotacja organu z dnia [...] października 1979 r., iż decyzja ta jest prawomocna, co potwierdza, że od decyzji o wywłaszczeniu nie zostało wniesione odwołanie. Kluczowe zatem dla niniejszej sprawy było ustalenie stanu własności w dniu 31 grudnia 1998 r. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) przejście prawa własności nieruchomości następuje z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Nieujawnienie prawa własności Skarbu Państwa nabytego na podstawie decyzji ostatecznej Naczelnika [...] W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. w księdze wieczystej nie jest równoznaczne z sytuacją, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Tak więc decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 73 Przepisów wprowadzających, z uwagi na nie zaistnienie jednej z przesłanek nabycia nieruchomości w trybie tego przepisu, jaką jest brak prawa własności nieruchomości po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. i J. R. Zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę art. 40 i art. 80 K.p.a. poprzez fakt niedoręczenia im decyzji z dnia [...] sierpnia 1979 r. oraz błędną ocenę materiału dowodowego, która według Ministra Infrastruktury pozwalała przyjąć za udowodnioną okoliczność doręczenia decyzji stronie, a co za tym idzie stwierdzić jej prawomocność. Wskazali, iż wspomniana decyzja z 1979 r. znalazła się w archiwach [...] P. [...] około rok temu, pomimo, że postępowanie toczy się od 2004 r. Z powodu braku akt wywłaszczeniowych (zachowała się sama decyzja) organ nie jest w stanie wykazać, że została ona doręczona, czemu przeczą skarżący. Zaprzeczają również, że otrzymali odszkodowanie, o jakim mowa w tej decyzji. W tej sytuacji decyzja z 1979 r. nie może mieć znaczenia prawnego i stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z 2004 r., ponieważ nie ma przymiotu decyzji ostatecznej. Podtrzymali również poprzednie stwierdzenia, że za działkę nr [...] przez kilkadziesiąt lat opłacali podatki, a o wywłaszczeniu nie było żadnych adnotacji w ewidencji gruntów, ani wpisów w księdze wieczystej. Do tych zarzutów Minister Infrastruktury w ogóle się nie ustosunkował. Nie można więc uznać, że decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art.73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, ponieważ wobec braku prawomocnej decyzji wywłaszczeniowej nieruchomość nie mogła przejść na rzecz Skarbu Państwa w 1979 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga ma uzasadnione podstawy. Organ nie wyjaśnił bowiem sprawy w stopniu umożliwiającym jej definitywne rozstrzygnięcie. Rację ma Minister Infrastruktury twierdząc, że kluczowe dla niniejszej sprawy jest ustalenie stanu własności spornej nieruchomości – działki nr [...] – w dniu [...] grudnia 1998 r. Prawdą jest też, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) przejście prawa własności nieruchomości następowało z dniem, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. W ustalonym jak wyżej stanie faktycznym należy jednak odróżnić skutki prawne wynikające z wydania decyzji oraz z jej doręczenia. "Należy bowiem przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która – jak trafnie podkreśla W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201) - "istnieje" już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie" (Komentarz aktualizowany do K.p.a., LEX/el, uw. 9 do art. 110). "Obowiązujące przepisy K.p.a. nie dają podstaw do utożsamienia wydania decyzji z jej doręczeniem. Data wydania (sporządzenia) decyzji zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. jest czynnością procesową wywołującą oznaczone, choć nie wszystkie skutki prawne. (...) Doręczenie decyzji zgodnie z art. 110 K.p.a. powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto od daty doręczenia decyzji zaczynają biec terminy, po upływie których organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jak też od tej daty zaczyna biec termin, po upływie którego nie stwierdza się nieważności decyzji" (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r. II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006/5/132). "Skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania już powoduje, że decyzja wywołuje skutki prawne wobec jej wejścia do obrotu prawnego" (wyrok NSA z 22 czerwca 2007 r. II OSK 239/07, LEX nr 345938). Jeśli więc organ nie dysponuje dowodem doręczenia decyzji stronom, to nie może poprzestać jedynie na adnotacji zawartej na decyzji, że jest ona prawomocna, pomijając w ten sposób wyjaśnienie, czy decyzja Naczelnika [...] W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. o wywłaszczeniu weszła do obrotu prawnego, czy stała się ostateczna i czy wywołała skutek w postaci przejścia własności spornej nieruchomości na Skarb Państwa. W szczególności organ nie ustosunkował się do twierdzeń skarżących, iż wobec braku jakiejkolwiek informacji o wydaniu decyzji o wywłaszczeniu opłacali oni przez kilkanaście lat od rzekomego wywłaszczenia podatki od działki nr [...]. Dlaczego fakt rzekomego wywłaszczenia tej działki nie został ujawniony w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i jakie znaczenie w tej sytuacji ma art. 31 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ponadto, jak podali skarżący na rozprawie, w przypadku innych wywłaszczonych im w tym samym czasie działek, tego typu problemy nie wystąpiły i decyzje o wywłaszczeniu zostały im doręczone oraz ujawnione w księgach wieczystych. Kontekst sytuacyjny nakazywałby więc przesłuchanie stron na tę okoliczność. Organ zaniechał też jakiejkolwiek kwerendy archiwalnej (w archiwach państwowych) na okoliczność akt administracyjnych dotyczących wywłaszczenia działki nr [...] oraz nie ustalił, czy inne strony postępowania, poza skarżącymi, otrzymały decyzję wywłaszczeniową. Brak wyjaśnienia tych kwestii stanowi o naruszeniu przez organ nadzoru art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w kontekście art. 110 K.p.a. i wynikających z niego, a wyjaśnionych wyżej, skutków doręczenia decyzji stronom postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez przekonującego wykazania wejścia do obrotu prawnego decyzji Naczelnika [...] W. z dnia [...] sierpnia 1979 r. nie można bowiem uznać, że wywołała ona skutek w postaci wywłaszczenia, a tym samym, że Skarb Państwa był właścicielem działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., które to ustalenie było z kolei podstawą do uznania rażącego naruszenia prawa w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Rację ma przy tym Minister Infrastruktury, że z podanych przez niego powodów, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nie mógł stanowić w takiej sytuacji art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.