II OZ 1017/13

Dnia 19 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2013 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Gminy Pawłowiczki na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 25 listopada 2011 roku sygn. akt II SA/Op 306/13 o przywróceniu terminu do wniesienia skargi M.L. na uchwałę Rady Gminy Pawłowiczki z 28 lutego 2013 roku Nr XXIV/141/13 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. 6 5 Postanowieniem z 25 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu przywrócił M.L. (dalej jako "skarżący") termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady Gminy Pawłowiczki z 28 lutego 2013 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 29 lipca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę skarżącego na uchwałę Rady Gminy Pawłowiczki z 28 lutego 2013 r. jako wniesioną z uchybieniem terminu. Skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie zawierała pouczenia o terminie, sposobie i możliwości jej zaskarżenia ani też uchwała z 9 maja 2013 r. o odmowie uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto stwierdził, że na zebraniu Rady Gminy Pawłowiczki w lutym 2013 r. próbował uzyskać od organu informację o terminie i sposobie zaskarżenia przedmiotowej uchwały, ale otrzymał jedynie ogólną informację w tym zakresie. Skarżący podniósł ponadto, że nie odebrał osobiście uchwały z 9 maja 2013 r. Została ona doręczona jego matce, niebędącej domownikiem ani sąsiadem, która omyłkowo poinformowała, że odebrała przesyłkę w terminie innym niż faktycznie wynikający ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Z tego względu, składając skargę 13 czerwca 2013 r., był przekonany, że czynność ta dokonana jest w terminie. Nie był wówczas reprezentowany przez fachowego pełnomocnika. Do wniosku o przywrócenie terminu dołączone zostały kserokopie zaświadczeń o miejscu zameldowania skarżącego i jego matki pod różnymi adresami, a także dwa odpisy skargi. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi został złożony za pośrednictwem organu. Gmina Pawłowiczki wniosła o odrzucenie wniosku bądź jego oddalenie. Przywracając termin do wniesienia skargi Sąd I instancji wskazał, że przyczyną uwzględnienia wniosku była wadliwe doręczenie skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zawartej w uchwale Rady Gminy Pawłowiczki z 9 maja 2013 r. Sąd I instancji podkreślił, że B.L. jest zameldowana w N. przy ul. [...], a zatem pod adresem innym niż adres skarżącego. Nie jest zatem domownikiem ani sąsiadem skarżącego. Okoliczność tę Sąd I instancji ustalił dopiero przy rozpoznawaniu wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W ocenie Sądu I instancji, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika jedynie, że 13 maja 2013 r. przesyłkę odebrała matka adresata – B.L., co potwierdziła swym podpisem. Brak jest natomiast adnotacji doręczyciela, że odbierająca przesyłkę jest domownikiem bądź sąsiadem adresata, jak też informacji o podjęciu się przez tę osobę doręczenia przesyłki i o sposobie poinformowania adresata o pozostawieniu pisma. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe dowody pozwalają na uznanie za wiarygodne wyjaśnień skarżącego. Skarżący skutecznie podważył domniemanie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 43 k.p.a., uprawdopodobnił zatem brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia skargi. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina Pawłowiczki. W uzasadnieniu wskazano, że matka skarżącego zamieszkuje na sąsiedniej nieruchomości i jest sąsiadem skarżącego. Uchwała stanowiąca odpowiedź na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa została więc doręczona prawidłowo. W ocenie organu, uchybienie terminu było skutkiem postępowania skarżącego, który skargę wniósł bezpośrednio do Sądu I instancji, a nie za pośrednictwem Gminy Pawłowiczki. W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 86 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 p.p.s.a.). Po pierwsze, poza sporem jest, że doręczenie skarżącemu uchwały zawierającej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło do rąk matki skarżącego. Argumenty zażalenia zmierzają do podważenia stwierdzenia, że matka skarżącego nie jest sąsiadem skarżącego, a więc nie doszło do skutecznego doręczenia uchwały z 9 maja 2013 r., w rozumieniu art. 43 k.p.a. Jak bowiem wskazano w zażaleniu, matka skarżącego zamieszkuje w budynku sąsiadującym bezpośrednio z budynkiem należącym do skarżącego. Natomiast skarżący twierdzi, że budynki te nie sąsiadują bezpośrednio ze sobą. Oczywiście Sąd I instancji (podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny) nie posiada środków do samodzielnego ustalenia, jak względem siebie posadowione są oba budynki. Okoliczność tę powinny w sposób jednoznaczny wyjaśnić strony, które łączą z nią określone skutki prawne, a więc skarżący bądź organ. Wyjaśnienia tej okoliczności zabrakło w niniejszej sprawie, choć mogła ona być przedmiotem wezwania Sądu I instancji. Należy przy tym podkreślić, że z pojęciem "sąsiada" nie należy utożsamiać wyłącznie mieszkańców budynków bezpośrednio sąsiadujących z budynkiem adresata czy też mieszkańców bezpośrednio sąsiadujących lokali. Przepis stanowi bowiem o doręczeniu pisma sąsiadowi, a nie bezpośredniemu sąsiadowi. Nie ulega także wątpliwości, że pismo odebrała matka skarżącego i składając podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podjęła się oddania pisma skarżącemu, nie dając doręczycielowi (ani też Sądowi I instancji) podstaw do kwestionowania jej statusu osoby uprawnionej do odbioru korespondencji w rozumieniu art. 43 k.p.a. Po drugie, termin do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy określony został w art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza więc dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ gminy udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (termin ten wynosi trzydzieści dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi sześćdziesiąt dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie – sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania - powinna być wniesiona skarga (por. w uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., z. 3, poz. 60). Oznacza to, że od skuteczności doręczenia stronie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie została uzależniona skuteczność wniesienia skargi na uchwałę będącą przedmiotem tego wezwania. Odmienne natomiast liczony jest termin wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skuteczne obalenie domniemania doręczenia zastępczego uchwały w przedmiocie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oznaczałoby, że skarga powinna być wniesiona w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, a więc do 14 czerwca 2013 r. To by z kolei oznaczało, że skarga wniesiona 13 czerwca 2013 r. bezpośrednio do Sądu I instancji i w tym też dniu przekazana organowi, była skargą wniesioną w terminie, a więc brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu, który nie został uchybiony. Po trzecie, po jednoznacznym wyjaśnieniu wskazanych wyżej okoliczności i ewentualnym ustaleniu, że do uchybienia terminu w sprawie doszło, Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić, że w niniejszej sprawie skarżący jako przyczynę uchybienia terminu wskazał między innymi brak pouczenia o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego w zaskarżonej uchwale, a także w uchwale o odmowie uwzględniania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Ustawodawca zapewnia adresatom przepisów prawa szereg instytucji, które mają umożliwić im zapoznanie się z obowiązującymi regulacjami (publikowanie przepisów prawa zarówno w dziennikach urzędowych oraz w wersji elektronicznej) oraz nakładając na organy i sądy prowadzące postępowanie obowiązek wyczerpującego informowania o dokonywanych przez strony czynnościach procesowych i ich konsekwencjach. Druga z tych instytucji nie znajduje jednak pełnego zastosowania w niniejszej sprawie. Postępowanie toczące się przed organem gminy, zmierzające do wydania uchwały o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym wobec mieszkańców gminy nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym toczącym się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przypadków, w których ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów procedury administracyjnej. Niewątpliwie w tym postępowaniu nie ma zastosowania przepis art. 112 k.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Przepis ten dotyczy przede wszystkim decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniach administracyjnych, których błędna treść spowodowała, że strona ponosi negatywne konsekwencje zastosowania się do pouczeń organu. Przepis ten nie znajdzie zastosowania w przypadku uchwał organów gminy. Nie oznacza to, że jednak, że jeżeli organ gminy w związku z wydaną uchwałą nie pouczy strony o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, strona nie będzie miała możliwości uchylenia się od negatywnych skutków takiego pouczenia, bowiem również w tym przypadku będzie można stwierdzić (niezależnie od regulacji art. 112 k.p.a.), że strona uchybiła terminowi bez swojej winy. Obowiązek udzielenia pouczenia wynika bowiem z ogólnej zasady praworządnego działania organów administracji publicznej oraz pogłębienia zaufania do organów administracji publicznej. Brak pouczenia, pouczenie niepełne, błędne lub niejasne powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1592/11, nie publ.). Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. ----------------------- 4 5