II OSK 1592/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2011 r., na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 250/11 w zakresie odrzucenia skargi J. K. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę J. K. na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona uchwała została doręczona skarżącemu w dniu 1 kwietnia 2011 r. Siedmiodniowy termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego, stosownie do art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz. 1190 ze zm.), dalej Ordynacja, upływał z dniem 8 kwietnia 2011 r. Skarżący wniósł skargę w dniu 14 kwietnia 2011 r., a zatem z uchybieniem terminu. W skardze kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 85 (prawidłowo z art. 58) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a. Skarżący podniósł, że w terminie do zaskarżenia uchwały złożył zawiadomienie do Wojewody Świętokrzyskiego informując o naruszenie ustawy o samorządzie gminnym. Sąd pierwszej instancji nie zbadał przyczyn uchybienia terminu do wniesienia skargi. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że Sąd może przywrócić termin do dokonania czynności, jeżeli uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn niezawinionych przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 191 ust. 1 Ordynacji, w brzmieniu ustalonym przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 180, poz. 1111), która weszła w życie z dniem 25 października 2008 r. i ma zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszła w życie, stanowi, że zainteresowanemu (radnemu) służy skarga od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Przepis ten wprost uregulował kwestię wnoszenia skargi do sądu administracyjnego przez radnego (uprzednio prawo radnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu radnego wywodzono z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Jakkolwiek art. 191 Ordynacji reguluje kwestię terminu do wniesienia skargi (7 dni od dnia doręczenia uchwały), to nie odnosi się do trybu jej wnoszenia (czy skargę wnosi się w tym terminie bezpośrednio do Sądu, czy za pośrednictwem organu). Należy bowiem wskazać, że czym innym jest określenie terminu do wniesienia skargi, a czym innym tryb wnoszenia skargi. Ordynacja nie reguluje wszystkich kwestii dotyczących wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, a wobec tego poza szczególnymi uregulowaniami przyjętymi w Ordynacji, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykładnia art. 53 i 54 P.p.s.a. prowadzi do przyjęcia, że niezależnie od terminu do wniesienia skargi, odrębnie uregulowana jest kwestia trybu wnoszenia skargi (art. 54 P.p.s.a.), do którego dostosowane jest postępowanie przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Ten tryb wnoszenia skargi ma zastosowanie w każdym przypadku, chyba że ustawa szczególna stanowi inaczej (np. art. 13 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. Prawo o zgromadzeniach, art. 30 c ust 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Tak więc z przepisu art. 191 ust. 1 Ordynacji, który określa tylko termin do wniesienia skargi, nie można wyprowadzać wniosku, iż przepis ten zmienia tryb wnoszenia skargi, określony w art. 54 § 1 P.p.s.a. Z art. 205 Ordynacji samorządowej wynika natomiast, że termin do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest zachowany, jeżeli przed upływem terminu skarga zostanie złożona, co jest równoznaczne z tym, że przed końcem tego terminu skarga powinna być złożona w urzędzie gminy (w godzinach urzędowania urzędu gminy). Jest to przepis szczególny, który wyłącza możliwość zachowania terminu poprzez oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym. Reasumując - termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego jest zachowany, jeżeli przed upływem tego siedmiodniowego terminu, stosownie do przepisu art. 205 ust. 1 Ordynacji samorządowej w związku z art. 191 ust. 1 Ordynacji oraz art. 54 § 1 P.p.s.a., skarga zostanie złożona w urzędzie gminy (w godzinach urzędowania urzędu gminy). Tym samym Naczelny sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w postanowieniach NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1423/11 oraz z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 648/11. Uchwała o wygaśnięcie mandatu radnego jest podejmowana przez radę gminy w postępowaniu, w którym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania. Nie oznacza to jednak, że organ nie ma obowiązku pouczenia radnego o przysługujących mu środkach zaskarżenia uchwały i sposobie wniesienia skargi na uchwałę do sądu administracyjnego, gdyż obowiązek udzielenia takiego pouczenia wynika z ogólnej zasady praworządnego działania organów administracji publicznej oraz pogłębienia zaufania do organów administracji publicznej. Brak takiego pouczenia powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu. W rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Gminy O. z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego została doręczona skarżącemu w dniu 1 kwietnia 2011 r. Termin do złożenia skargi w organie (urzędzie gminy) upłynął z dniem 8 kwietnia 2011 r. Skarżący nie złożył skargi w tym terminie. Dopiero w dniu 14 kwietnia 2011 r. skarżący wniósł skargę bezpośrednio do Sądu. Skarga została przesłana do organu celem nadania jej prawidłowego biegu, stosownie do art. 54 § 1 P.p.s.a. Następnie Rada Gminy O. przekazała skargę wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W tej sprawie, z przekazanych do Sądu akt sprawy wynika, że uchwała z dnia [...] marca 2011 r. została doręczona skarżącemu bez pouczenia co do sposobu i terminu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Sądu było zwrócenie uwagi skarżącego na to, jaki jest termin i tryb wnoszenia skargi na uchwałę rady o wygaśnięciu mandatu radnego, jakie są skutki wniesienia skargi po upływie terminu oraz że skarżący, który nie dokonał czynności w terminie bez swojej winy ma prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Taki obowiązek Sądu wynika z art. 6 P.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny powinien udzielać stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczać ich o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań. Ma to szczególne znaczenie w sprawach ze skargi na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego z uwagi na krótkie terminy, w których sprawa powinna być rozpoznana przez Sąd administracyjny, ale przede wszystkim z uwagi na skutki, jakie powoduje prawomocne oddalenie skargi, które to skutki powoduje także prawomocne odrzucenie skargi. Po pierwsze, z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, ale także postanowienia odrzucającego skargę, wygasa mandat radnego. Po drugie, prawomocne oddalenie skargi (odrzucenie skargi) powoduje wszczęcie postępowania w celu obsadzenia mandatu radnego w drodze wyborów uzupełniających (w gminie liczącej do 20 000 mieszkańców) albo w drodze uchwały rady o wystąpieniu na miejsce radnego, którego mandat wygasł kandydata z tej samej listy (w gminach liczących powyżej 20 000 mieszkańców). Oznacza to, że nie zwrócenie uwagi skarżącemu na przysługujące mu prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu przed wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi powoduje, iż późniejsze złożenie takiego wniosku, po odrzuceniu skargi, gdy jest on w pełni zasadny wywołuje konsekwencje, które odnoszą się do skutków wywołanych odrzuceniem skargi. Z tych względów należy przyjąć, iż prawidłowe stosowanie przepisu art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., co do tego czy skarga na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego została wniesiona po upływie terminu, nie może pomijać tego, czy radny został pouczony o terminie i sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Brak takiego pouczenia, z uwagi na skutki odrzucenia skargi, uzasadniał skorzystanie przez sąd z powinności pouczenia skarżącego o prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu już po wyniesieniu skargi, a nie dopiero po jej odrzuceniu (art. 6 P.p.s.a.). W tej sprawie należy mieć na uwadze także to, że sąd rozpoznawał sprawę na rozprawie, w której brał udział skarżący. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. jest uzasadniony. Wprawdzie w skardze kasacyjnej został wskazany art. 85 P.p.s.a., jednakże jest to oczywista omyłka pisarska (błąd czeski), gdyż z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż chodzi o naruszenie art. 58 a nie art. 85 P.p.s.a. Uchylenie zaskarżonego postanowienia, z uwagi na nieodniesienie się Sądu do braku pouczenia skarżącego o terminie i sposobie wniesienia skargi oraz niepouczenie skarżącego o prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, powoduje, że skarżący może złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, z tym że z uwagi na przepis art. 87 § 1 P.p.s.a., pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu należy wnieść do sądu w ciągu 7 dni od dnia doręczenia postanowienia NSA. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.