I OW 170/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 4 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta [...] W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem [...] W. a Ministrem Skarbu Państwa w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej opłaty z tytułu trwałego zarządu nieruchomością postanawia: wskazać Prezydenta [...] W. jako starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako organ właściwy w sprawie. We wniosku z dnia 26 czerwca 2013 r. Prezydent [...] W., działając jako starosta wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej, wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, który zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Ministrem Skarbu Państwa w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty z tytułu trwałego zarządu nieruchomością sprawowanego przez Polski Komitet Normalizacyjny. We wniosku wskazano, że postępowanie dotyczące ustalenia opłat, należnych z tytułu trwałego zarządu dotyczyło nieruchomości położonej w W. przy ul. Ś. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], o łącznej powierzchni [...] m2, zabudowanej budynkiem biurowym, stanowiącej własność Skarbu Państwa, a która to nieruchomość - na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1996 r. nr [...] - została oddana w zarząd (obecnie - trwały zarząd) Polskiemu Komitetowi Normalizacyjnemu. Nadmieniono też, że w dniu [...] stycznia 2003 r. Prezydent [...] W. przekazał do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji protokół zdawczo-odbiorczy, dotyczący przedmiotowej nieruchomości, jako organu właściwego do gospodarowania nią (art. 60 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dawnym brzmieniu i opinia Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w której wyrażono pogląd, że Polski Komitet Normalizacji jest jednostką centralną). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił jednak wówczas przejęcia w/w nieruchomości, z uwagi na niezakończenie postępowania administracyjnego, toczącego się z wniosku przedwojennych właścicieli nieruchomości. W związku z powyższym, Prezydent [...] W. gospodarował sporną nieruchomością i m.in. wydał decyzję ograniczającą prawo trwałego zarządu PKN do udziału [...] w nieruchomości (w związku z faktycznym niewykonywaniem tego prawa przez trwałego zarządcę na części nieruchomości). W wyniku zaś tego ograniczenia prawa przysługującego wspomnianej wyżej jednostce, konieczne stało się również nowe określenie opłat z tytułu trwałego zarządu. Mając powyższe na uwadze, Prezydent [...] W., decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [....], zmienił wysokość stawki rocznej opłaty należnej z tytułu ustanowienia trwałego zarządu oraz ustalił dla Polskiego Komitetu Normalizacyjnego nową wysokość opłaty. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewodę M., który przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Wojewody, Polski Komitet Normalizacyjny jest urzędem centralnym, a w związku z tym Prezydent [...] W. powinien zbadać swoją właściwość do gospodarowania przedmiotową nieruchomością. Mając powyższe na uwadze, ze względu na treść art. 60a ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Prezydent [...] W. przesłał do Ministra Skarbu Państwa protokół przekazania udziału [...] w spornej nieruchomości wraz z aktami dotyczącymi prawa trwałego zarządu. Zgodnie bowiem z w/w przepisem, nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi m.in. na potrzeby urzędów centralnych gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Minister jednak odesłał całą dokumentację, uzasadniając swoje stanowisko tym, że Polski Komitet Normalizacyjny nie jest urzędem centralnym, a w związku z tym Minister nie jest organem właściwym do gospodarowania nieruchomościami zajmowanymi przez w/w jednostkę. W tej sytuacji – zdaniem organu wnioskującego – określenie organu, który będzie wykonywał gospodarkę przedmiotową nieruchomością, uzależnione było od ustalenia, czy Polski Komitet Normalizacyjny jest urzędem centralnym. W ocenie Prezydenta [...] W., wobec braku ustawowej definicji pojęcia "urząd centralny" konieczne jest w tym zakresie oparcie się na definicji przyjętej w doktrynie. Skoro zatem – jak wywodzono - Polski Komitet Normalizacyjny został powołany odrębną ustawą, obejmuje zasięgiem działania cały kraj i podlega Prezesowi Rady Ministrów, zasadnym jest stanowisko, że jednostkę tę należy zaliczyć do urzędów centralnych, a co za tym idzie - przekazać gospodarkę nieruchomościami, oddanymi w jego trwały zarząd, właściwemu ministrowi. Z uwagi wiec na powyższe, Prezydent [...] W. wnosił o wskazanie jako organu właściwego w sprawie - Ministra Skarbu Państwa. W odpowiedzi na wniosek, Minister Skarbu Państwa wnosił o wskazanie, jako organu właściwego do ustalenia opłaty z tytułu trwałego zarządu nieruchomością sprawowanego przez Polski Komitet Normalizacyjny, Prezydenta [...] W. jako starosty wykonującego zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. W uzasadnieniu swego stanowiska, uczestnik postępowania zwracał uwagę, że sporna nieruchomość znajduje się w zasobie nieruchomości, którymi gospodaruje Prezydent [...] W., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Nieruchomość ta została przekazana Polskiemu Komitetowi Normalizacyjnemu w zarząd odpłatnie (z ustaleniem pierwszej opłaty i opłat rocznych) na czas nieoznaczony a Ministrowi Skarbu Państwa nic nie jest wiadome odnośnie reakcji Polskiego Komitetu Normalizacyjnego na fakt ustalenia opłaty z tytułu sprawowanego przezeń zarządu oraz jej wysokości. Wskazywano także, iż aktem notarialnym Rep. A nr [...] została zawarta przedwstępna umowa sprzedaży pomiędzy Kierownikiem Urzędu Rejonowego w W. a W. [...] "Ś." - Przedsiębiorstwo Państwowe, w wyniku której budynek posadowiony na nieruchomości został nadbudowany przez w/w Przedsiębiorstwo. Następnie, decyzją zmieniającą decyzję ustanawiającą zarząd określono proporcjonalny udział obu podmiotów (w wysokości [...] w zarządzie PKN i pozostały – [...] użytkowanie W[...] "Ś."). Jednocześnie przy tym W[...] "Ś." wystąpiło z wnioskiem o wygaśnięcie decyzji z dnia 14 sierpnia 1996 r. o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Wniosek ten wraz z aktami sprawy i protokołem zdawczo-odbiorczym Prezydent [...] W. przekazał w dniu [...] stycznia 2003 r. Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, który jednak nie podpisał w/w protokołu i zwrócił całość akt wnioskodawcy. W odpowiedzi (pismo z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]) Departament Administracji Publicznej MSWiA wyjaśnił, że minister właściwy do spraw administracji publicznej nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku W. "Ś." o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Kierownika Urzędu Rejonowego, wskazując jednocześnie organy właściwe. Ponadto, w piśmie tym odwołano się także do stanowiska MSWiA, dotyczącego określenia organu właściwego do rozstrzygnięć w sprawie nieruchomości położonej w W. przy ul. Ś. [...], zawartego w piśmie z [...] lutego 2002 r. znak [....] adresowanym do Komisji Zakładowej Nr [...] W. "Ś." [...] oraz do Zarządu Zakładowego Związku Zawodowego "B." w W[...] "Ś.". W piśmie z dnia [...] lutego 2003 r. stwierdzono ponadto, że rozpatrzenie roszczeń do omawianej nieruchomości, zgłaszanych zarówno przez W. "Ś.", jak i przedwojennych jej właścicieli, należy do Prezydenta [...] W. i stanowi warunek konieczny do przejęcia nieruchomości lub jej części do gospodarowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w celu ustanowienia trwałego zarządu na potrzeby statutowe urzędu centralnego. W piśmie tym jednak nie znalazło się odniesienie do kompetencji MSWiA wobec Polskiego Komitetu Normalizacyjnego - w kontekście zagadnień związanych z czynnościami związanymi ze sprawowaniem trwałego zarządu przez tę jednostkę. Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] nr [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] W. przesłało do ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa: 2 egzemplarze protokołu przekazania udziału [...] w nieruchomości położonej w W. przy ulicy Ś. [...] wraz z dokumentacją, przywołując – jako podstawę działania - art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W piśmie tym określono Polski Komitet Normalizacyjny mianem urzędu centralnego. Z poglądem tym jednak Minister Skarbu Państwa nie zgadzał się, gdyż – jego zdaniem - szczegółowe uregulowania prawne uniemożliwiały jednoznaczne uznanie Polskiego Komitetu Normalizacyjnego za urząd centralny. Z tej przyczyny oraz z uwagi na niezakończone postępowania w sprawach upadłościowych, naprawczych i roszczeniowych, nie było możliwe przejęcie do gospodarowania omawianej nieruchomości - w oparciu o wyżej wskazany art. 60a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uczestnik postępowania wskazywał w tym miejscu na akty prawne, w oparciu o które funkcjonuje Polski Komitet Normalizacyjny, podkreślając, że ich analiza ujawnia wiele elementów uniemożliwiających jednoznaczne zakwalifikowanie tego Komitetu do grupy urzędów centralnych a jednocześnie sam PKN nigdzie również nie określa się jako taki urząd. Minister Skarbu Państwa akcentował również, że żaden akt prawny, dotyczący działalności PKN nie określa Prezesa PKN mianem organu centralnego, który miałby być obsługiwany przez powołany w tym celu urząd. Sam zatem fakt ogólnopolskiego zasięgu terytorialnego działania PKN oraz utworzenie Komitetu na podstawie szczególnej ustawy i sprawowanie przez Prezesa Rady Ministrów nadzoru nad nim w kilku, ściśle określonych przepisami sprawach, nie rozstrzygał jeszcze o tym, że Polski Komitet Normalizacyjny można było zaliczyć go bezspornie do grupy centralnych urzędów administracji rządowej, o których mowa w art. 60a ust. 1 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, zdaniem uczestnika postępowania, istotną w analizowanym sporze była również okoliczność, iż - zgodnie z postanowieniami ustawy o gospodarce nieruchomościami - minister właściwy do spraw Skarbu Państwa nie ustala pierwszej ani rocznych opłat z tytułu trwałego zarządu, gdyż Minister właściwy do spraw Skarbu Państwa oddaje nieruchomości, o których mowa w art. 60a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy jednostkom, o których mowa w przywołanym przepisie, wyłącznie nieodpłatnie. Z tego zatem powodu Minister Skarbu Państwa nie był również właściwy do zajmowania stanowiska w sprawie ustalania i pobierania opłat związanych ze sprawowaniem trwałego zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej – p.p.s.a.) - rozpoznają spory o właściwość, powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o który mowa w cytowanym wyżej artykule. Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem [...] W., działającym jako starosta wykonujący zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej a Ministrem Skarbu Państwa był sporem negatywnym i dotyczył wskazania organu właściwego w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty należnej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością, stanowiącą własność Skarbu Państwa a oddaną w zarząd Polskiemu Komitetowi Normalizacyjnemu. Wspomniany wyżej wniosek miał swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej: "u.g.n.". Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 trwały zarząd na rzecz jednostki organizacyjnej ustanawia właściwy organ w drodze decyzji, z zastrzeżeniem art. 60 ust. 2 i art. 60a ust. 3, zaś – po myśli art. 45 ust. 2 pkt 7 i 8 u.g.n. - organ ten ma możliwość ustalenia opłaty z tytułu trwałego zarządu oraz jej aktualizacji. W odniesieniu przy tym do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - pod pojęciem "właściwego organu" - ustawodawca rozumie starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej ( art. 4 pkt 9 u.g.n.). Z kolei, wspomniany wyżej art. 60a ust. 1 u.g.n. (będący przepisem analogicznym do przepisu art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy ) przewiduje kompetencję ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa do gospodarowania nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, przeznaczonymi m. in. na potrzeby urzędów centralnych. Podkreślenia jednak wymaga, że w ust. 2 tegoż artykułu, ustawa precyzuje na czym polega gospodarowanie nieruchomościami państwowymi sprawowane przez ministra, poprzez enumeratywne wymienienie działań, do jakich minister właściwy do spraw Skarbu Państwa jest w tym przypadku uprawniony. Wśród wymienionych, brak jest kompetencji do ustalania opłaty z tytułu trwałego zarządu i jej aktualizacji. Powyższe jest zaś konsekwencją tego, że – zgodnie z art. 60a ust. 3 u.g.n. – minister właściwy do spraw Skarbu Państwa oddaje państwowe nieruchomości w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym, o których mowa w ust. 1 tegoż artykułu, ale jedynie nieodpłatnie. Stwierdzić zatem w tym miejscu trzeba, że ponieważ nie ulega wątpliwości, iż art. 60a u.g.n. stanowi wyjątek od zasady, iż zasobem nieruchomości Skarbu Państwa generalnie gospodarują starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, to przepis ten nie może być wykładany w sposób rozszerzający (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1271/10). Powyższe oznacza więc, iż regulacja ta nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Minister Skarbu Państwa nie ma bowiem uprawnienia do ustalenia opłaty należnej z tytułu trwałego zarządu i jej zmiany. Z tego więc powodu, w tego rodzaju sprawach, właściwym jest starosta – a w realiach sprawy rozpoznawanej – jest nim Prezydent [...] W., działający jako starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W rezultacie zatem, w analizowanej sprawie kwestią przesądzającą o właściwości organu było nie tyle - jak twierdził organ wnioskujący - ustalenie, czy Polski Komitet Normalizacyjny jest organem centralnym, czy też nim nie jest, a zakres działań, składających się na pojęcie "gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa", określony w art. 60a ust. 2 u.g.n. Z tej przyczyny, choć wydaje się, że Polski Komitet Normalizacyjny spełnia w zasadzie przesłanki by być traktowany jako urząd centralny, zbędne było szczegółowe rozważanie tej kwestii, gdyż w tym przypadku, była ona jedynie problemem teoretycznym. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, z mocy powołanych wyżej przepisów - orzekł jak w sentencji.