II SA/Wa 696/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Sławomir Fularski Sędzia WSA – Danuta Kania (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi C. P. na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych na rzecz skarżącego C. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej powoływanej jako: "K.p.a.", o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zgody nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (znak: [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, zgody nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak: [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej oraz zgody nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] marca 2007 r. (znak: [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. C. P. zwrócił się do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych o wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Archiwum Państwowego [...], tj. zgody nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (znak: [...]), zgody nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak: [...]) oraz zgody nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] marca 2007 r. (znak: [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej lub też wydania decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną podania wnioskodawca wskazał art. 156 w zw. z art. 157 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 158 § 1 i 2 K.p.a. W uzasadnieniu wniosku, powołując przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375) wskazał, iż decyzje Dyrektora Archiwum Państwowego [...] zostały wydane na wniosek [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W. – podmiotu niewymienionego w art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Dyrektor nie był więc umocowany do wyrażenia zgody na brakowanie dokumentów będących w posiadaniu [...] S.A., tj. podmiotu, który nie mógł być stroną decyzji opartej o przepisy ww. rozporządzenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...] na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej: nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (znak: [...]), nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak: [...]) oraz nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. (znak: [...]). W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w kwestii dwóch pierwszych ww. zgód, tj. nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. znak: [...] oraz nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...] zapadł w dniu 27 listopada 2012 r. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 1665/12 oddalający skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2404/11 na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej. Ponadto organ wskazał, iż w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych, zgoda na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej jest czynnością materialno-techniczną o charakterze nadzorczym, nie zaś decyzją administracyjną, a więc władczym rozstrzygnięciem organu administracji o prawach i obowiązkach indywidualnego podmiotu. Z tego względu nie można stwierdzić nieważności ww. zgody w trybie art. 156 § 1 K.p.a. Nadto organ wskazał, iż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., bowiem nie istnieje norma prawa materialnego, z której mógłby on wywieść swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. W świetle powyższego – zdaniem organu – w niniejszej sprawie zaistniała przedmiotowa i podmiotowa przeszkoda wszczęcia nadzorczego postępowania administracyjnego. W postanowieniu organ zawarł pouczenie o przysługującym stronie prawie do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] stycznia 2013 r. C. P. zarzucił, iż Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych dopuścił się naruszenia art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, uznając, iż wystąpiły przedmiotowe i podmiotowe przyczyny odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżący podniósł, że ww. zgody Dyrektora Archiwum Państwowego [...] należy traktować jako decyzje administracyjne, a tym samym możliwe jest złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności tych decyzji lub o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto podniósł, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności przedmiotowych zgód. Zgody dotyczące brakowania dokumentacji banku [...] S.A. w W. dotyczyły bowiem jego osoby w sposób bezpośredni, gdyż w ich rezultacie doszło do zniszczenia realizowanych przez niego czeków. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zgody nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (znak: [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, zgody nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak: [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej oraz zgody nr [...] Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z dnia [...] marca 2007 r. (znak: [...]) na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej. W uzasadnieniu wskazał, iż po ponownej analizie niniejszej sprawy nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spornych zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...]. Zaznaczył, iż przewidziana w art. 156 § 1 K.p.a. instytucja stwierdzenia nieważności decyzji umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych oraz postanowień dotkniętych wadami określonymi w ww. przepisie i nie obejmuje swym zakresem innych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. W myśl art. 61a § 1 K.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą być przyczyny przedmiotowe lub podmiotowe. Organ ponownie wskazał, iż przedmiotową przeszkodą wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jest skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności w stosunku do formy działania administracji innej niż decyzja czy postanowienie. Zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej wydawane są na podstawie rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Brakowanie dokumentacji następuje na podstawie zgody dyrektora miejscowo właściwego archiwum państwowego. Brakowanie to polega na ocenie jej przydatności do celów praktycznych, wydzieleniu dokumentacji nieprzydatnej i przekazaniu na makulaturę. Zgoda na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej jest czynnością materialno-techniczną o charakterze nadzorczym, a nie decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 K.p.a. Nie można zatem stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Zdaniem organu, podmiotową przeszkodą wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jest brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, decydują przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na normę prawa materialnego, z której odwołujący się mógłby wywieść swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, co uzasadnia podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia [...] lutego 2013 r. C. P. wniósł o jego uchylenie w całości i zobowiązanie organu do wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym utraconych zarobków skarżącego, według norm przepisanych. W ocenie skarżącego organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 i 87 ust. 1 Konstytucji RP, uznając, że wystąpiły przeszkody przedmiotowe i podmiotowe stanowiące przyczynę odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżący ponownie podniósł, że przedmiotowe zgody Dyrektora Archiwum Państwowego [...] należy traktować jako decyzje administracyjne, tym samym możliwe jest złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności tych decyzji lub o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto podniósł, iż zawierają one minimum elementów decyzji, tj. określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie – w tym wypadku "zgoda na brakowanie dokumentów" – oraz podpis decydenta. Ponadto "zgody" – decyzje – zawierają datę wydania oraz przywołują podstawę prawną ich wydania. Nadto skarżący stwierdził, iż wbrew twierdzeniu organu, przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności przedmiotowych zgód – decyzji – w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zgody dotyczące brakowania dokumentacji banku [...] S.A. w W. dotyczyły bowiem jego osoby w sposób bezpośredni, gdyż w ich rezultacie doszło do zniszczenia realizowanych przez niego czeków. W dalszej części skargi skarżący przedstawił obszerną argumentację na okoliczność, że kwestionowane przez skarżącego zgody Dyrektora Archiwum Państwowego [...] na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor Archiwów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi jako niezasadnej. Dodatkowo wskazał, iż w odniesieniu do zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej nr [...] i [...] zachodzi powaga rzeczy osądzonej (wyrok NSA z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1665/12). Wprawdzie prawomocnie zakończone postępowanie nie dotyczyło zgody nr [...], to jednak argumenty skarżącego są identyczne z podniesionymi w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący podniósł dodatkową argumentację na poparcie skargi, podtrzymując zarzuty i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 134 P.p.s.a. sąd, dokonując oceny zaskarżonego aktu, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kierując się powyższymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od jej treści, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w związku z jego wydaniem z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wprowadza konieczność wyeliminowania aktu administracyjnego z obrotu prawnego z racji istnienia w nim wad o szczególnie ciężkim ciężarze gatunkowym. Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje nie w odniesieniu do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy. Te ogólne wnioski dają się odnieść w pełnym zakresie do postanowień i to zarówno czysto procesowych, jak i wywołujących skutki szersze, poza czynności postępowania (v. Borkowski [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 6. wyd. Warszawa 2004, art. 156 Nb 36). W świetle powyższego uzasadniony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa następuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jak wynika z akt sprawy, w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...] na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (znak: [...]), nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak: [...]) oraz nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. (znak: [...]). W postanowieniu tym organ zawarł pouczenie o prawie strony do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w myśl art. 61a § 2 w związku z art. 144 oraz w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 61a § 2 K.p.a., na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego służy zażalenie. W myśl art. 144 K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 "Zażalenia", do zażaleń mają zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przepis art. 127 § 3 K.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, gdyż do jego istoty należy przede wszystkim to, że jest rozpatrywany przez ten sam organ, który wydał orzeczenie w pierwszej instancji. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, o czym stanowi art. 127 § 3 in fine K.p.a. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych jest centralnym organem administracji rządowej w sprawach państwowego zasobu archiwalnego, co oznacza, że jest on w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. "ministrem", od którego rozstrzygnięć nie służy odwołanie czy zażalenie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z art. 127 § 3 K.p.a. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżący – w ustawowym terminie – wystąpił do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ był zatem zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej postanowieniem z dnia 22 stycznia 2013 r. i wydania rozstrzygnięcia zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. Przepis art. 138 § 1 K.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: (1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo (2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części albo (3) umarza postępowanie odwoławcze. Powołany przepis zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy (rozpatrujący sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie, jest niedopuszczalne. Przepis art. 138 § 1 K.p.a jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec tego, rozstrzygniecie podjęte przez organ orzekający w drugiej instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w ww. przepisie będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo. Orzekając z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 K.p.a., wydał w dniu [...] lutego 2013 r. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...] na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. (znak: [...]), nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. (znak: [...]) oraz nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. (znak: [...]). Wydał zatem rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu rozstrzygnięć zawartych w art. 138 § 1 K.p.a., co oznacza rażące naruszenie ww. przepisu. Podkreślić należy, że przedmiotowe kwalifikowane naruszenie procedury administracyjnej tkwi w samym postanowieniu i jako takie stanowi podstawę stwierdzenia jego nieważności. Rozpatrując sprawę ponownie organ dokona oceny wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i wyda rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy postępowania odwoławczego. Mając na względzie, iż przedmiotem oceny Sądu była wyłącznie kwestia o charakterze formalnym, na obecnym etapie postępowania Sąd nie mógł ustosunkować się do merytorycznych zarzutów i wniosków skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. – jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. – jak w pkt 3 sentencji wyroku.