I OSK 957/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 9 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1512/13 w sprawie ze skargi P. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia z tytułu zwiększonej wysługi lat z tytułu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1512/13 po rozpoznaniu skargi P. M. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. P. M. wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Komendanta Stołecznego Policji o zaliczenie do wysługi lat okresu od dnia 10 lipca 2007 r. do dnia 7 maja 2012 r., wskazując, że w tym czasie pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym o pow. 3,19 ha położonym w miejscowości R., należącym do jego rodziców M. i K. małż. M. Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r.") oraz § 3 ust. 1, § 4 i § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U Nr 152, poz. 1732 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."), odmówił P. M. ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 10 lipca 2007 r. do dnia 7 maja 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawca nie udowodnił stałej pracy w gospodarstwie rolnym we wnioskowanym okresie. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania P. M., rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozkaz personalny z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że przy zaliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego nie może być mowy jedynie o incydentalnych, drobnych świadczeniach domownika na rzecz rolnika, czy też pomocy, jaką w warunkach wiejskich w ramach pomocy rodzinnej, zwyczajowo udziela się osobom prowadzącym gospodarstwo rolne. Zaliczeniu do stażu pracy podlegają tylko okresy wykonywania zajęć o charakterze i systemie przynajmniej zbliżonym do pracowniczego. Stała praca charakteryzuje się pewną systematycznością i co najmniej gotowością do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo, a nie wyłącznie wówczas, gdy pomoc taką deklaruje domownik. Praca w gospodarstwie rolnym polega na wykonywaniu określonych czynności wynikających z aktualnych potrzeb tego gospodarstwa, a potrzeby te determinowane są wielkością gospodarstwa, rodzajem upraw i hodowli czy też porą roku. Przyjęcie, że czynności dorywczo wykonywane przez daną osobę, w czasie wolnym od innych zajęć, są pracą niezbędną do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego, jest zatem niezgodne z celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. O pracy w gospodarstwie rolnym można mówić tylko wtedy, gdy stanowiła ona główny cel i zajęcie pracującej osoby. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie kwestionował, że P. M. miał określone obowiązki w gospodarstwie rolnym rodziców. Jednak wykonywanie takich czynności nie jest wystarczające do uznania, że wnioskodawca cały czas, od ukończenia 16 roku życia, świadczył stałą pracę w gospodarstwie rolnym swych rodziców. P. M. oraz świadkowie w żaden sposób nie różnicowali poszczególnych okresów, które miałyby zostać zaliczone do wysługi lat. Według nich w całym wnioskowanym okresie wnioskodawca świadczył stałą pracę w gospodarstwie. Taki sam charakter miała mieć praca P. M. w zarówno w okresie od dnia 10 lipca 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r., jak i w okresie od dnia 27 października 2007 r. do dnia 7 maja 2012 r. oraz od dnia 1 września 2007 r. do dnia 26 października 2007 r. Tymczasem od dnia 1 września 2007 r. do dnia 26 października 2007 r. P. M. był zatrudniony w Zakładzie Przetwórstwa [...]. We wnioskowanym okresie P. M., ubiegał się ponadto o przyjęcie do służby w Policji, biorąc udział w czasochłonnym postępowaniu kwalifikacyjnym. Niewiarygodne są zatem oświadczenia strony i zeznania świadków, iż wnioskodawca także w powołanych okresach wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika również, że P. M., zamieszkując w miejscowości R., w latach 2007-2011 był uczniem Technikum w Zespole Szkół nr [...] w T. Uczestniczył w zajęciach szkolnych trwających 5-7 godzin, co wymagało dodatkowo dojazdów do i ze szkoły. Musiał także poświęcać czas na domowe przygotowanie się do zajęć szkolnych. Wypełnianie obowiązków szkolnych było więc głównym zadaniem i celem P. M. Natomiast czynności w gospodarstwie rolnym mógł wykonywać jedynie w czasie wolnym od zajęć szkolnych czy też w dni wolne. Wymiar obowiązków związanych z funkcjonowaniem danego gospodarstwa rolnego jest związany między innymi z powierzchnią gospodarstwa. Tymczasem gospodarstwo rolne rodziców wnioskodawcy miało powierzchnię jedynie 3,19 ha, to zaś nie pozwala uznać, by prawidłowe funkcjonowanie takiego gospodarstwa wymagało stałej pracy kilku osób, w tym wnioskodawcy. W świetle powyższych okoliczności organ I instancji prawidłowo uznał, że P. M. nie mógł wykonywać w gospodarstwie rolnym rodziców czynności, które należałoby uznać za stałą pracę w takim gospodarstwie. Nie było zatem podstaw do zaliczenia mu wnioskowanego okresu do wysługi lat ustalanej dla celów uposażeniowych. Na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji P. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i zaliczenia podanych okresów do wysługi lat. Organom zarzucił naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., wskazując, że uchybienia te miały polegać na błędnym uznaniu, że we wnioskowanych okresach nie wykonywał stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ analizując dopuszczalność zaliczenia do wysługi lat wnioskowanych okresów pracy w gospodarstwie rolnym zobowiązany jest w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Zatem organ, zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, powinien m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie WSA w Warszawie uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego nie spełnia tych kryteriów, o jakich mowa w 107 § 3 k.p.a. Nie zawiera bowiem prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Organ, badając problematykę łączenia przez stronę obowiązków ucznia z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w pełnym wymiarze czasu pracy, nie ustalił w sposób stanowczy i ponad wszelką wątpliwość, czy taka okoliczność miała miejsce, czy też nie. Również bez pogłębionej analizy przyjął, że skarżący nie mógł wykonywać w gospodarstwie rolnym stałej pracy w okresie, gdy jako młodociany pracował w Zakładzie Przetwórstwa [...] w T., a także gdy starał się o przyjęcie do służby w Policji. W niniejszej sprawie zarówno wnioskodawca jak świadkowie podali, że praca P. M. w gospodarstwie rolnym rodziców była świadczona przez niego w sposób stały. Organy uznały natomiast, że praca zainteresowanego, w okresie uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej, mogła mieć jedynie charakter doraźnej pomocy rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wysuwając powyższy wniosek, organy nie przeanalizowały w ogóle zeznań świadków. Samo ogólnikowe stwierdzenie, że zeznania te budzą wątpliwości z uwagi na to, że są sprzeczne z pozostałym materiałem dowodowym sprawy, uznać należy za nietrafne. W ocenie Sądu brak jest sprzeczności w zeznaniach świadków, którzy twierdzili, że skarżący pracował w gospodarstwie rolnym rodziców w pełnym wymiarze czasu pracy, a następnie podali, że skarżący pomagał rodzicom. Specyfika pracy świadczonej przez domownika polega właśnie na pomocy udzielanej osobie prowadzącej gospodarstwo. Praca świadczona przez domownika w pełnym wymiarze czasu pracy jest więc de facto pomocą w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, świadczoną w czasie wolnym od obowiązków szkolnych. Ponadto, jeżeli organ uznał, że zeznania te są zbyt ogólnikowe, to powinien je uzupełnić, a także uszczegółowić co do poszczególnych okresów, a więc wtedy, gdy wnioskodawca pracował w Zakładach Przetwórstwa [...] oraz gdy starał się o podjęcie służby w Policji. Oceniając zeznania świadków, należy mieć na względzie również to, że świadkowie zeznawali na temat zdarzeń, które miały miejsce wiele lat temu. Nie można więc wymagać od świadków, aby po wielu latach byli w stanie dokładnie, co do dnia, określić zdarzenia, mające charakter zdarzeń ciągłych. Zatem organ nie dokonał w istocie analizy materiału dowodowego, w tym oświadczeń świadków, stwierdzając jedynie, że rozpatrując wskazany okres, trudno uznać, iż wykonywana przez skarżącego praca w gospodarstwie rolnym rodziców stanowiła jego główne źródło utrzymania, zwłaszcza w sytuacji, gdy uczęszczał on do szkoły ponadpodstawowej. Przy rozpatrywaniu omawianej kategorii spraw, zdaniem Sądu I instancji, należy pamiętać, iż strona ubiegająca się o zaliczanie do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym zobowiązana jest udowodnić podnoszone okoliczności. Strona skarżąca w niniejszym postępowaniu spełniła ten obowiązek. Powołała świadków, którzy zeznając w sposób spójny, logiczny i wzajemnie się uzupełniający, potwierdzili okoliczności wskazywane przez funkcjonariusza. W takiej sytuacji organ mógł albo uwzględnić wniosek strony o zaliczenie spornego okresu do pracowniczego stażu pracy albo też dokonać negatywnej oceny zeznań świadków. W rozpoznawanej sprawie organ zdyskredytował zeznania świadków, mimo że mógłby to uczynić, tylko wtedy, gdyby miał ku temu zasadne podstawy. Organ powinien dysponować innym, wiarygodnym materiałem dowodowym, z którego wynikałyby fakty przeczące twierdzeniom samej strony oraz świadków. Tymczasem organ odmówił wiary zeznaniom świadków, chociaż nie posiadał materiału dowodowego, z którego mogłyby wynikać wnioski sprzeczne z twierdzeniami strony. Za nietrafną należy również uznać konkluzję organu, że oświadczenie skarżącego jest niezgodne z rzeczywistością, gdyż strona na etapie ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji, nie wspominała o fakcie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Takich informacji strona nie musiała podawać organowi, gdy starała się o przyjęcie do służby. Fakt wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym nie rzutował bowiem na możliwość przyjęcia do służby w Policji. Stąd wnioski organu w tym zakresie ocenić trzeba za zbyt daleko idące i nieoparte na realnych podstawach. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie posiadał też materiału dowodowego, umożliwiającego skuteczne zdyskredytowanie twierdzeń strony o wykonywaniu przez P. M. pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w okresie, gdy pobierał naukę w szkole ponadpodstawowej. Sam fakt uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej nie wyklucza jeszcze możliwości wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. Jeżeli organ stanowczo stwierdza, że nie jest możliwe świadczenie stałej pracy przez ucznia szkoły ponadpodstawowej, winien takie konkluzje oprzeć na zebranych w sprawie dowodach. Takiego materiału dowodowego w postępowaniu jednak nie zgromadzono. Organ a priori przyjął jedynie, że uczeń szkoły ponadpodstawowej, z uwagi na rozmiar obowiązków szkolnych, nie ma możliwości czasowych do tego, aby codziennie i systematycznie wykonywać stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Takie wnioski są gołosłowne, gdyż nie zostały poparte żadnymi dowodami. Konkluzji organu wyrażonych w zaskarżonym rozkazie personalnym nie może też potwierdzać fakt znacznej odległości gospodarstwa rolnego od szkoły, do której uczęszczał skarżący. Organ za skarżącym przyjął, że dojazdy do szkoły i ze szkoły do domu, trwały 20 minut dziennie. Niewątpliwie nie był to znaczący czas, uniemożliwiający świadczenie pracy w charakterze domownika. Istotne jest również i to, że w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm. – dalej jako "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r."), charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności. Zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., pojęcia rolnika i domownika. Nie można zatem przyjmować, że jeżeli osoba mająca status domownika realnie pomaga rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Pojęcia "wykonywanie pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie było wyjaśniane w orzecznictwie. Wskazywano tam między innymi na to, wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem stosownego sprzętu ułatwiającego te prace. Przyjmowano też, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Z powyższych względów, w ocenie WSA w Warszawie, uznać należy, że organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie tych przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie zatem zobowiązany ustalić stan faktyczny w sposób kompletny, dokonując przy tym oceny zgromadzonych dowodów w taki sposób, aby ocena ta była swobodna, lecz nie dowolna. Organ jest uprawniony do zakwestionowania przedłożonych przez stronę dowodów, lecz musi to uczynić w sposób przekonywujący. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona. W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1512/13 w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Komendant Główny Policji zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu polegające na przyjęciu, że organ nie zgromadził, nie rozpatrzył wszechstronnie materiału dowodowego w sprawie, dokonał nieprawidłowej oceny zeznań świadków oraz nieprawidłowo uzasadnił rozstrzygnięcie, tj. naruszył art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji poprzez błędną ocenę, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., prowadzące do uchylenia decyzji obu instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd I instancji błędnie uznał, iż organ nie zgromadził wszelkich dowodów mogących mieć znaczenie w sprawie. Podkreślono, że w sprawach o zaliczenie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy należy ustalić, jakie czynności dowodowe może i musi przeprowadzić organ. Ponadto organ musi ustalić, czy przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. nie zakreślają granic postępowania dowodowego i czy nie ograniczają katalogu środków dowodowych. Innymi słowy, czy dopuszczalne jest stosowanie reguł postępowania dowodowego określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wyszedł z założenia, że treść art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. zezwala na prowadzenie poszerzonego postępowania dowodowego. Organ jest przekonany o specjalności art. 3 powołanej ustawy względem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjmując jednak, że regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie, to nie sposób wywieść z treści wyroku przekonujących argumentów o naruszeniu któregokolwiek z wymienionych przepisów procesowych. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu I instancji organ nie wyjaśnił i nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy. Tymczasem w sprawie zebrano dowody, które z mocy ustawy powinny być zebrane. Dowodami potwierdzającymi pracę w charakterze domownika są: zaświadczenie pochodzące od organu jednostki samorządu terytorialnego oraz zastępczo zeznania dwóch świadków. Inne dowody w postaci wypisów z rejestrów, potwierdzeń zameldowania, zaświadczeń ze szkół ponadpodstawowych, zaświadczeń z KRUS mają charakter pomocniczy. Do wysługi lat zalicza się okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, jeśli okoliczność tę potwierdza zaświadczenie pochodzące od organu gminy oraz zeznania świadków. Pozostałe dowody służą w zasadzie do zweryfikowania faktów płynących z dowodów wskazanych w art. 3 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. W tym też kontekście niezasadny jest zarzut Sądu I instancji o niezebraniu i nierozpoznaniu materiału dowodowego. Sąd I instancji zasugerował organowi konieczność zebrania materiału dowodowego zaprzeczającego dowodom przedłożonym przez stronę. Tym samym zażądał od organu, aby ten prowadził dowód na okoliczności nieobjęte hipotezą art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Należy rozróżnić następujące sytuacje: obowiązek organu do prowadzenia postępowania dowodowego z urzędu oraz postępowanie inicjowane wnioskiem strony z ciężarem dowodu spoczywającym na stronie. W jednym i drugim przypadku czynności dowodowe prowadzi się w kierunku wykazania, czy zaszły okoliczności faktyczne objęte hipotezą przepisu prawa materialnego. W żadnym z tych przypadków nie prowadzi się czynności dowodowych w kierunku niepotwierdzenia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisu prawa materialnego. W sytuacji gdy ciężar dowodu spoczywa na stronie organ nie może prowadzić czynności dowodowych zmierzających do celowego zakwestionowania twierdzeń strony, w przypadku gdy dowody zgromadzone przez stronę są wartościowe i pozwalają na ustalenie jednoznacznego w skutkach stanu faktycznego. Z powyższego płynie wniosek, że Sąd I instancji, nakazując organowi zebranie materiału dowodowego zaprzeczającego dowodom strony, wykroczył poza granice określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Gdyby organ zastosował się do sugestii Sądu to w sposób rażący naruszyłby art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., wnoszący skargę kasacyjną organ wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono powody, dla których zeznania świadków okazały się bezużyteczne. Zeznania świadków miały bowiem charakter ogólny. Jeśli zeznanie świadka ma charakter ogólny, to nie może być uznane za logiczne i spójne oraz wzajemnie się uzupełniające z ogólnymi zeznaniami innych świadków. Nie występuje więc wskazane przez Sąd wzajemne uzupełnienie. Komendant Główny Policji wskazał, że organ w sprawie o zaliczanie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym ogranicza się do roli sędziego oceniającego zebrane dowody. Nie można więc odebrać organowi uprawienia określonego w art. 80 k.p.a., opierając się na wątpliwych podstawach. Fakt, aby mógł być uznany za udowodniony, musi mieć potwierdzenie w dowodzie, który nie budzi żadnych wątpliwości. Nie mógł więc organ ustalić faktów korzystnych dla strony, bazując na zeznaniach świadków, które były niewiarygodne. Za niezasadny organ wnoszący skargę kasacyjną uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten jest pochodną uznania przez Sąd I instancji, że doszło do złamania zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem organu uzasadnienie odpowiada przepisom prawa, albowiem zostało sporządzone w oparciu o wszechstronnie zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy. Stronie wyjaśniono motywy rozstrzygnięcia, w tym wyjaśniono dlaczego nie uwzględniono poszczególnych dowodów oraz wyjaśniono znaczenie zastosowanych przepisów prawa materialnego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji uchylając decyzje organów obu instancji, uchybił treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd dokonując kontroli legalności aktu powinien to czynić z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Niedopuszczalna jest kontrola legalności aktu bez uwzględnienia wszelkich aspektów prawnych i faktycznych sprawy. Uchylenie decyzji z powołaniem się na uchybienia, które nie miały miejsca, jest zaprzeczeniem zasady wyrażonej w art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. Sformułowany w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie ma usprawiedliwionych podstaw. Ponadto zaskarżony wyrok, którym WSA w Warszawie uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji odpowiada prawu, mimo że nie wszystkie poglądy Sądu I instancji zasługują na aprobatę. Na wstępie wskazać należy, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy m.in. od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust.1 ustawy o Policji). Do wysługi zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanego rozporządzenia. W omawianym zakresie uwzględnia się również – najogólniej rzecz ujmując – wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego. Do tych odrębnych przepisów należy m.in. ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Z przytoczonych unormowań wynika, że zasadą jest, iż przy ustalaniu stażu mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Takie uprawnienie może być zrealizowane tylko według reguł określonych w przepisach szczególnych. Odrębne regulacje jako przepisy szczególne muszą być interpretowane ściśle, ich rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna. Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym następuje na wniosek zainteresowanego, a zatem to on decyduje kiedy zamierza skorzystać z przysługującego mu roszczenia. W orzecznictwie pojawiają się poglądy, że ujawnienie przez pracownika (funkcjonariusza) pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po wielu latach od podjęcia pracy (służby) może budzić wątpliwości, czy taka praca rzeczywiście była przez niego wykonywana albo czy miała ona charakter stały. Jednakże wspomniana okoliczność może co najwyżej utrudniać należyte udokumentowanie charakteru i okresów pracy w gospodarstwie rolnym, ale sama nie dyskwalifikuje jeszcze zasadności zgłoszonego żądania. W omawianej kategorii spraw istotne jest przede wszystkim to czy funkcjonariusz w dostateczny sposób wykaże, że pracował w gospodarstwie rolnym oraz że istnieją podstawy, aby wykonywane przez niego czynności uznać za stałą pracę w takim gospodarstwie. Przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przewidując zaliczanie do stażu pracowniczego okresów pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" definiuje między innymi powołany przez organy i Sąd I instancji art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do sposobu interpretacji określenia "stała praca". Sposób odkodowania przez Sąd I instancji tego pojęcia jest w zasadzie prawidłowy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym na ogół nie wyklucza innych form aktywności domownika. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., wbrew twierdzeniom organów Policji, nie przewidują wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne czy główne zajęcie domownika. Zatem samo kształcenie się w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie wyklucza jeszcze możliwości zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako stałej. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym z pewnością nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca położenia gospodarstwa i miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Nie pozwala to bowiem na codzienny powrót do domu i wiąże się z koniecznością zamieszkania na przykład w internacie lub akademiku. Oznacza to, że łączenie nauki w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym – co do zasady – nie stanowi przeszkody do zaliczenia okresu wykonywanej w gospodarstwie pracy do stażu pracowniczego, o ile zostanie wykazane, że stała praca rzeczywiście w gospodarstwie rolnym była wykonywana. Takie stanowisko od dawna prezentowane jest piśmiennictwie prawniczym (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14). Podobne poglądy dominują też w judykaturze, co wynika z licznych wyroków Sądu Najwyższego oraz orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w podobnych sprawach. WSA w Warszawie trafnie ponadto wskazał, że pracy domownika nie można oceniać taką samą miarą jak pracy samego rolnika. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz pracuje na rzecz rolnika, wykonując wskazane przez niego czynności niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie zdefiniował pojęcia "stałej pracy". Charakter pomocy świadczonej rolnikowi przez bliską mu osobę należy zatem analizować indywidualnie i na tle okoliczności konkretnej sprawy oceniać czy pomoc taką można uznać za "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych. Dla oceny czy praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie wystarczy jedynie ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała czy mogła wykonywać jakiekolwiek czynności związane z produkcją rolną. W rachubę nie może bowiem wchodzić każda pomoc i w każdym rozmiarze. Istotny wpływ na możliwość zakwalifikowania pomocy jako stałej pracy i na obowiązek zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) musi mieć również zakres pomocy świadczonej przez domowników. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by nawet drobne prace domownika wykonywane przez niego w gospodarstwie rolnym, w czasie wolnym od nauki czy innych zajęć zawodowych, bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 Lex 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 Lex 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 Lex 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13 Lex 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to określone profity pracownicze połączyłby nie ze stałą pracą w gospodarstwie rolnym lecz z jakąkolwiek pomocą udzielaną osobie prowadzącej takie gospodarstwo. Zakres czynności wykonywanych w gospodarstwie rolnym nie może być zatem obojętny dla oceny czy pomoc ta może być rzeczywiście uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobnych czynności, nawet systematycznie wykonywanych w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz innych, ale świadczonych okazjonalnie, nie można kwalifikować jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była świadczona w rozmiarach rzeczywiście istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa. Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaliczeniu podlega tylko praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Doraźna pomoc, zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika, nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym pracy mającej wpływ na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawodawca w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. również położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – bezwzględnie musi mieć charakter stały. Dlatego też – jeszcze raz podkreślić należy – że nie każda pomoc udzielana rolnikowi lecz wyłącznie stała praca w omawianym znaczeniu podlega zaliczeniu do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe. Z powyższych względów dokonując oceny, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym, należy przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie oraz ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób faktycznie współpracowało z rolnikiem, a także, jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca. Po uzyskaniu takich danych konieczna jest ocena czy pomoc domownika faktycznie świadczona była w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak to, czy była ona wykonywana w takim rozmiarze przez cały rok czy jedynie okresowo, a także czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień jego zmechanizowania i liczbę osób pracujących w gospodarstwie (stale lub sezonowo) rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez wnioskodawcę charakterze i rozmiarze. W przypadku osoby, która miała stale pracować w gospodarstwie rolnym i jednocześnie w tym samym okresie pobierać naukę w szkole położonej w innej miejscowości niż miejsce położenia gospodarstwa rolnego, celowym jest ponadto ustalenie, ile faktycznie czasu uczeń musiał poświęcić na dojazd do szkoły i ze szkoły, a nie tylko jak długo trwał taki przejazd. Oczywistym bowiem jest, że niejednokrotnie z uwagi na rzadkie połączenia komunikacyjne czas dojazdu do innej miejscowości był znacznie dłuższy niż sama podróż środkami transportu powszechnego. Takie ustalenia mogą być również pomocne przy ocenie charakteru oraz zakresu pracy, którą uczeń mógł wykonywać w gospodarstwie rolnym po powrocie ze szkoły. Potrzeba dokonywania takich ustaleń wynika z prawidłowej interpretacji pojęcia "stałej pracy" w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu oraz § 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W świetle tych przepisów kwalifikacja działań domownika nie może opierać się na domniemaniach. Ponadto istotne jest nie tylko to, czy wnioskodawca ubiegający się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym mógł potencjalnie łączyć naukę z jakąkolwiek pomocą świadczoną na rzecz rolnika, ale czy taką pomoc faktycznie wykonywał i czy w okolicznościach konkretnej sprawy można udzielaną rolnikowi pomoc rzeczywiście uznać za "stałą pracę" we wskazanym znaczeniu. W omawianej kategorii spraw należy mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym można potwierdzić albo stosownym zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Zasadnicze ustalenia muszą być zatem udokumentowane w określony przez ustawodawcę sposób. Zeznania świadków mogą mieć taką samą wartość dowodową jak zaświadczenie właściwego urzędu gminy. Zeznania te nie powinny jednak budzić wątpliwości co do ich kompletności oraz wiarygodności stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania świadków są ogólnikowe i lakoniczne, to organ nie może od razu dyskwalifikować wartości takich dowodów oraz wyłącznie na tej podstawie odmawiać policjantowi zaliczenia wnioskowanego okresu do wysługi lat. W takiej sytuacji organ może bowiem, a nawet powinien, rozważyć potrzebę samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób, co pozwoli na bardziej rzetelną ocenę wiarygodności zeznań świadków. Niedopuszczalna jest natomiast praktyka organów Policji, które często – zamiast przeprowadzić dodatkowe przesłuchanie świadków i wnioskodawcy – żądają od nich jedynie pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej kategorii spraw. Zauważyć również należy, że przesłuchani świadkowie powinni relacjonować jedynie znane im osobiście fakty a nie dokonywać ich kwalifikacji. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi przez wnioskodawcę miała charakter pracy w gospodarstwie rolnym należy organu prowadzącego postępowanie a nie osób przesłuchiwanych w charakterze świadków. Oczywistym jest, że sugestie świadków, że pomoc świadczona przez wnioskodawcę na rzecz rodziców, stanowiła w ich przekonaniu stałą pracę w gospodarstwie rolnym, nie mogą być zatem wiążące dla organów prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa funkcjonariusza do wzrostu uposażenia z tytułu zaliczenia do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Dodać ponadto należy, że postępowanie w sprawie prawa do wzrostu uposażenia (także z tytułu ewentualnego zaliczenia do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym) jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie to, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, powinno być więc prowadzone z zachowaniem ogólnych standardów procedury administracyjnej. Zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w gospodarstwie rolnym muszą być udowodnione w ściśle określony sposób. Konieczność przedstawienia przez wnioskodawcę określonych przez ustawodawcę dowodów nie wyklucza wcale możliwości przeprowadzenia w sprawie innych dowodów, w tym dowodów z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę lub zgromadzonych z urzędu przez organ prowadzący postępowanie, a także dowodów z przesłuchania innych jeszcze świadków. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyjął, że organ mógł uwzględnić wniosek strony o zaliczenie spornego okresu do wysługi lat, gdyż P. M. przedstawił zeznania świadków, którzy zeznając w sposób spójny, logiczny i wzajemnie się uzupełniający, potwierdzili okoliczności wskazywane przez funkcjonariusza. Sąd zasugerował również, że w sytuacji relacjonowania faktów, które miały miejsce wiele lat temu, konieczna jest bardziej liberalna ocena zeznań świadków, gdyż trudno wymagać od takich świadków dokładniejszych danych. Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że przedstawione przez P. M. zeznania świadków w pełni potwierdzają okoliczności wskazywane przez wnioskodawcę oraz że zeznania te są spójne, logiczne i nawzajem się uzupełniające. Zeznania świadków, które funkcjonariusz dołączył do swego wniosku, są w istocie bardzo lakoniczne, ogólnikowe i prawie identycznej treści. Odmienna ocena Sądu w tym zakresie nie znajduje w ogóle potwierdzenia w aktach sprawy. Nie ma również żadnych racjonalnych przesłanek do różnej (liberalnej lub bardziej rygorystycznej) oceny zeznań świadków w zależności od czasu kiedy składają oni swe zeznania. Wnioskodawca ubiegając się zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie, musi udowodnić albo stosownym zaświadczeniem albo zeznaniami świadków, że pracował stale w gospodarstwie rolnym. Oczywistym zatem jest, że zeznania świadków, które mają stanowić zasadniczy dowód w takich sprawach, zawsze muszą być konkretne, przekonywujące i wiarygodne. W niniejszej sprawie niezbędne są dodatkowe ustalenia a nie tylko, jak wskazał Sąd I instancji, ponowna ocena zebranego dotychczas materiału dowodowego. Należy mieć także na uwadze, że zaskarżonym rozkazem Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie zaliczenia P. M. do wysługi lat okresu od 10 lipca 2007 r. do 7 maja 2012 r. Tymczasem policjant w złożonym odwołaniu w istocie zmodyfikował wskazany okres, gdyż domagał się wliczenia do stażu służby okresu od dnia 1 września 2007 r. do 26 października 2007 r., kiedy był zatrudniony w Zakładzie Przetwórstwa [...] w T., na zupełnie innej podstawie, a nie z tytułu pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym rodziców. Dlatego uchylenie przez WSA w Warszawie kontrolowanych przezeń rozkazów było w istocie uzasadnione. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób wskazane przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowanie. Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. NSA nie uwzględnił wniosku P. M. o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż nie wykazał on by poniósł koszty, o których mowa w art. 205 P.p.s.a.