VI SA/Wa 1770/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas (spr.) Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu wpisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej organ, SKO) decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania T. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej Spółka, skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 2012 r., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 162.749,37 zł za zajęcie pasa drogowego pl. Z. na odcinku: ul. R. - Al. J. w W. w okresie od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] grudnia 2009 r., poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. dodatkowych rurociągów kanalizacji teletechnicznej o łącznej pow. 54,08 m2 rzutu poziomego urządzeń, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, objętym decyzjami : 1) nr [...] z dnia [...].04.2007 r., 2) nr [...] z dnia [...].05.2007 r., 3) nr [...] z dnia [...].12.2007 r., 4) nr [...] z dnia [...].05.2009 r. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że ZDM podjął decyzję o przeprowadzeniu kontroli pasa drogowego pl. Z. w celu ustalenia faktycznej ilości urządzeń umieszczonych w pasie drogowym i ich rzeczywistej powierzchni. Czynności kontrolne odbyły się w dniu [...] września 2011 r. przy udziale przedstawiciela Spółki oraz funkcjonariuszy Straży Miejskiej. Na miejscu otwarto studnię teletechniczną znajdującą się w ww. pasie drogowym i stwierdzono, że znajduje się w niej 12 rur HDPE o średnicy 0,04 m każda. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli spisano protokół i wykonano dokumentację fotograficzną. Jak podał organ, z dokumentów, które są w posiadaniu zarządcy drogi wynika, że Spółka posiadała zezwolenie na umieszczenie rurociągów kablowych o łącznej szerokości rzutu poziomego 0,16 m. Kontrola w terenie potwierdziła umieszczenie rurociągów w większej ilości niż deklarowała Spółka. Wskazano również, że Spółka przed przystąpieniem do robót wystąpiła do ZDM z wnioskami o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem ich prowadzenia. Stosowne zezwolenia zostały udzielone decyzjami z dnia [...] kwietnia 2007 r. i [...] maja 2007 r. Następnie po zakończeniu prac budowlanych, Spółka wystąpiła o zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym pl. Z. urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami i potrzebami ruchu drogowego, deklarując łączną powierzchnię 30,28 m2 rzutu poziomego urządzeń. Spółka otrzymała zezwolenie od zarządcy drogi. Zezwolenia te zostały przedłużone na dalszy okres decyzjami z dnia [...] grudnia 2007 r. i [...] maja 2009 r. W wyniku kontroli ustalono, że Spółka umieściła w pasie drogowym więcej urządzeń, których łączna powierzchnia wyniosła 84,36 m2 rzutu poziomego urządzeń a więc była o 54,08 m2 większa niż zadeklarowana przez Spółkę we wniosku oraz w zezwoleniu wydanym przez zarządcę drogi. Stwierdzono także, że po czasie, w którym prowadzone były prace związane z budową przedmiotowych urządzeń, tj. po dacie [...] maja 2007 r., nie wpłynął inny wniosek Spółki na prowadzenie robót w celu umieszczenia w pasie drogowym pl. Z. urządzeń infrastruktury technicznej, tj. rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej o dodatkowej pow. 54,08 m2. Organ w tym miejscu wskazał, że Spółka, mając pełne rozeznanie, co do większej ilości urządzeń, niż deklarowana, zobowiązana była poinformować o tym zarządcę drogi celem ustalenia właściwej opłaty odpowiadającej zwiększonej powierzchni faktycznego zajęcia pasa drogowego, czego nie uczyniła. W konsekwencji powyższego Spółka doprowadziła do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia [...] maja 2007 r. do dnia [...] grudnia 2009 r. w wysokości niższej niż wynikło to z faktycznej powierzchni urządzeń, co organ uznał za działania sprzeczne z przepisami ustawy o drogach publicznych, podjęte na szkodę m. W.. Omawiając zasady naliczania kary administracyjnej z tytułu stwierdzonego naruszenia organ wskazał między innymi, że prawidłowość metodologii naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego przez urządzenia infrastruktury technicznej stosowanej przez Zarząd Dróg Miejskich, potwierdzają przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu i rozwoju usług telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675), które usuwają wszelkie wątpliwość interpretacyjne w omawianym zakresie. W świetle przepisów art. 37-45 ww. ustawy, niezależnymi urządzeniami będącymi przedmiotem odrębnej własności, są kanalizacje kablowe zdefiniowane jako "zespół ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur kanalizacyjnych tworzący kanał służący do ułożenia w nim kabli telekomunikacyjnych". Mając powyższe na uwadze, zarządca drogi zobligowany jest do traktowania każdego z rurociągów, zbudowanych z ułożonych jedna za drugą i połączonych ze sobą rur HDPE umieszczonych w pasie drogowym, jako odrębnego urządzenia, od którego musi naliczyć i pobrać opłatę za zajęcie pasa drogowego zgodnie z art. 40 ust. 3 i 5 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie organ wskazał, że opłata ta będzie ustalana w wysokości zależnej od rodzaju i ilości urządzeń zlokalizowanych w pasie drogowym, a tym samym będzie inna w przypadku różnej ilości rurociągów, bo inna też będzie powierzchnia ich rzutu poziomego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz decyzji organu I instancji, umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, względnie, przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, przez błędne zastosowanie przepisu art. 40 ust. 12 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej udp.) oraz przepisu art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 40 ust. 5 udp., poprzez ich błędną interpretację. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła podniesione zarzuty szeroko wywodząc, iż rurociąg wielootworowy jest jednym urządzeniem teletechnicznym składającym się z kilku (kilkunastu) rur HDPE średnica fi 40 ułożonych warstwami pod sobą w kilku poziomach, po kilka rur na każdym poziomie, których rzut poziomy zajmuje taką powierzchnię pasa drogowego jaka widnieje w zezwoleniu na umieszczenie. Skarżąca podkreśliła, iż w toku całego procesu inwestycyjnego w trzech różnych postępowaniach dotyczących przedmiotowego Rurociągu wielootworowego organy administracyjne zawsze traktowały Rurociąg wielootworowy jako jedno urządzenie teletechniczne, a zatem, w ocenie skarżącej, nie jest dopuszczalne, aby po wydaniu decyzji traktujących Rurociąg wielootworowy jako jedno urządzenie Prezydent, a w ślad za nim SKO zmienił stanowisko i wbrew dotychczasowej praktyce, zaczął traktować Rurociąg wielootworowy jako 12 odrębnych urządzeń i na tej podstawie nałożył na Spółkę przedmiotową karę pieniężną. Skarżąca stwierdziła, że w świetle art. 40 ust. 2 pkt 2 i 40 ust. 5 udp. ww. Rurociąg wielootworowy stanowi jedno urządzenie infrastruktury teletechnicznej. W niniejszej sprawie, w ocenie Spółki, należy więc naliczyć opłatę od jednego urządzenia teletechnicznego składającego się z 12 rur HDPE średnica fi 40 ułożonych warstwami pod sobą w trzech poziomach, po cztery rury na każdym z nich. Jak przypomniała skarżąca, opłata taka została naliczona w zezwoleniu na umieszczenie. Zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku organów obu instancji zezwolenie na umieszczenie obejmuje cały Rurociąg wielootworowy jako jedno urządzenie składające się z 12 rur HDPE średnica fi 40, którego poszczególne części (rury) są ułożone pod sobą co powoduje, że łączna powierzchnia rzutu poziomego całego urządzenia jest mniejsza niż suma rzutów poziomych wszystkich jego części (rur). Cały Rurociąg wielootworowy jest więc umieszczony w pasie drogowym za odpowiednim zezwoleniem, zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 2 udp. Na oparcie swojego stanowiska skarżąca odwołała się do opinii prawnej dr hab. S. P., stanowiska Departamentu Techniki Urzędu Komunikacji Elektronicznej wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2012 r., wydanego w sprawie o sygnaturze akt VI SA/Wa 842/12. Skarżąca oświadczyła, że wybudowała Rurociąg wielootworowy w układzie 3 poziomy, po 3 rury na każdym poziomie i podkreśliła, że każda ingerencja w Rurociąg wielootworowy na przykład poprzez wykop rewizyjny wykonany przez ZDM może również powodować przemieszczenie się poszczególnych elementów urządzenia. Podniosła także, że ustawa o wspieraniu telekomunikacji weszła w życie dopiero po wybudowaniu Rurociągu wielootworowego i po uzyskaniu pierwotnej decyzji umieszczeniowej, dlatego jej stosowanie wprost w niniejszej sprawie jest nieuprawnione. Nadto przepisy tej ustawy dotyczą reguł ustanawiania odrębnej własności elementów infrastruktury teletechnicznej a nie postępowań administracyjnych związanych z ich budową i umieszczaniem w pasie drogowym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej także p.p.s.a. W ocenie Sądu przy rozpoznaniu sprawy doszło do mającego wpływ na rozstrzygnięcie naruszenia prawa materialnego art. 40 ust. 5 u.d.p. w postaci wadliwej interpretacji tego przepisu, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Z akt sprawy wynika, że na wniosek skarżącej zostały wydane decyzje zezwalające jej na umieszczenie w okresie od [...] maja 2007 r. do [...] grudnia 2009 r. w ww. pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej - rurociągu kanalizacji teletechnicznej, niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego o powierzchni 30,28 m2 rzutu poziomego. Zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, z późn. zm.): 1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. W sentencji zaskarżonych decyzji wskazuje się, iż nastąpiło zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi. Zajęcie tego rodzaju miało nastąpić poprzez umieszczenie w gruncie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. rurociągów kablowych kanalizacji teletechnicznej. Organy nie wskazały w sposób precyzyjny w jaki sposób obliczyły powierzchnie zajętego pasa drogowego, podały jedynie ilość metrów zajęcia pasa bez zezwolenia, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na wskazanie przez organ sposobu wyliczenia powierzchni zajęcia Sąd nie mógł się do tej kwestii ustosunkować. Jednak jak wynika z ustaleń organu (dokumentacja fotograficzna) powyższa infrastruktura techniczna położona jest w gruncie w taki sposób, że w rzucie poziomym, służącym do obliczenia powierzchni zajęcia pasa drogowego, wyraża się podwójnym przekrojem jednej rury. Należy więc domniemywać, że organy obliczając powierzchnię zajętego pasa drogowego za organ I instancji przyjęły, że skoro przedmiotowe rurociągi zbudowane są z rur o szerokości 0,04 m każda wraz ze studniami o odpowiedniej powierzchni to ich rzut poziomy wynosi 30,28 m2. Organ I instancji przyjął, że skoro rurociągi zostały umieszczone w jednym wspólnym wykopie i ułożone pod sobą w kilku poziomach mają powierzchnie łączną nie jak organ przyjął wcześniej 30,28 m2 lecz 84,36 m2 tj. o 54,08 m2 więcej niż objęte wyżej wskazanymi decyzjami. Należy w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy, podstawę do ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowi liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Odnosząc się natomiast do interpretacji zastosowanej przez organy orzekające Sąd zauważa, że gdyby intencją ustawodawcy było wprowadzenie innej podstawy naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, to wówczas ustawodawca winien był użyć innego miernika powierzchni zajęcia np. objętości (kubatury) czyli metrów sześciennych urządzenia, albo winien wyraźnie wskazać, że w przypadku urządzeń wielowarstwowych powierzchnię przyjętą jako podstawa naliczenia opłaty należy obliczać jako sumę powierzchni wszystkich urządzeń (rur), ułożonych w kilku warstwach. W ocenie Sądu nieprawidłowa interpretacja art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych dokonana przez organy I oraz II instancji doprowadziła organ do błędnego ustalenia opłaty za każdy kabel oddzielnie, zamiast za całe urządzenie, mimo, iż w myśl obowiązującego prawa stanowią one jeden przedmiot decyzji. W konsekwencji stanowisko organów, wyrażone w zaskarżonej decyzji, aprobującej podbieranie opłaty za zajętość poszczególnej rury, a nie za jedno urządzenie teletechniczne należy uznać za sprzeczne z przepisami ustawy o drogach publicznych. Dlatego też Sąd podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1372/13 ze skargi T. dotyczącej analogicznego problemu prawnego, w którym to wyroku Sąd stwierdził, że organ nie uwzględnił faktu, iż rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego (rzutu poziomego). Skarżąca nie kwestionuje, iż w przedmiotowym pasie drogowym funkcjonuje urządzenie infrastruktury technicznej w postaci wielootworowego rurociągu kablowego, ale organ administracji nie jest uprawniony do pobierania opłat od poszczególnych rur, lecz tylko zgodnie z powołanym art. 40 ust. 5 ustawy za rzut poziomy urządzenia w pasie drogowym. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 5 ustawy wymaganym parametrem jest jedynie liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Zgodnie z wnioskami rurociąg umieszczono w poziomach, ułożonych pod sobą załączając schemat blokowy budowy. Organ nie uwzględnia faktu, iż rury mogą być układane nie tylko poziomo, ale i jedne pod drugimi na różnych poziomach w obrębie tej samej powierzchni pasa drogowego. Wówczas powierzchnia zabudowy się nie zmienia. Taka logika wynika z literalnego brzmienia art. 40 ust. 5 ustawy, w którym ustala się opłatę za zajęcie pasa drogowego jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa zajętej przez rzut poziomy urządzenia. Ustawa nie posługuje się parametrem metrów sześciennych. Są one celowo pominięte, gdyż ustawodawcę nie interesuje kubatura zabudowy. Tym samym należy podnieść, iż umieszczenie dwóch, czterech, czy ośmiu rurociągów nie wpływa w żaden sposób na ilość zajmowanych metrów kwadratowych powierzchni, która zawsze była zgodna z decyzją tak lokalizacyjną jak i pozwoleniem na budowę. Z powyższych względów Sąd uznał, że szczegółowe rozważanie podnoszonej obszernie przez organ kwestii zastosowania ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 106, poz. 675) z których wynika, że każdy z rurociągów jest odrębnym urządzeniem mogącym stanowić odrębną własność było bezprzedmiotowe także z tej przyczyny, iż ustawa o wspieraniu weszła w życie dopiero w 2010 r. a zatem po wydaniu przez Prezydenta m. W. spornych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Ponadto wspomniana ustawa o wspieraniu nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonych decyzji lecz taką podstawą były przepisy ustawy o drogach publicznych. Nie można też w żaden sposób zaakceptować stanowiska organów, także i z tej przyczyny, że kwestia ułożenia rur była znana organowi od początku, co wprost wynika z akt sprawy. Natomiast w skardze skarżąca szczegółowo wskazała, że w toku całego procesu inwestycyjnego, w trzech różnych postępowaniach, dotyczących przedmiotowego rurociągu, organy administracyjne zawsze traktowały ów rurociąg jako jedno urządzenie teletechniczne. Z akt sprawy wynika, że organy od początku procesu inwestycyjnego traktowały przedmiotowe urządzenie jako jeden, wielootworowy, teletechniczny rurociąg kablowy, składający się z kilkunastu rur HDPE fi 40 bowiem nie wydawano odrębnych decyzji: lokalizacyjnych, o pozwoleniu na budowę oraz zezwoleń na umieszczenie poszczególnych rur w ilości odpowiadającej liczbie rur lecz kierowano się powierzchną rzutu poziomego. Sąd podziela argumenty strony skarżącej, że zmiana stanowiska organów nastąpiła właśnie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która pozwala dokonywać innej, korzystniejszej finansowo dla organu interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo kara za zajęcia pasa drogowego została nałożona na stronę za okres od [...] maja 2007 r. do [...] grudnia 2009 r. czyli za okres kiedy wspomniana ustawa jeszcze nie obowiązywała. W tej sytuacji za słuszne należy uznać stanowisko skarżącej, że działanie organów nie może abstrahować od zdarzeń i postępowań administracyjnych, które miały miejsce w toku procesu inwestycyjnego przedmiotowego rurociągu. Organ nie może bowiem dowolnie zmieniać stanowiska odnośnie urządzenia teletechnicznego i traktować rurociąg raz jako jedno urządzenie (w toku procesu inwestycyjnego), a następnie jako kilkanaście odrębnych urządzeń (w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia). Tak praktyka jest całkowicie nieuprawniona w świetle przywołanych wyżej przepisów obowiązującego prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.