I OSK 1041/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1585/11 w sprawie ze skargi C.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1585/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę C. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] czerwca 2011 r. nr [...], którym utrzymane zostało w mocy postanowienie tegoż Kolegium z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Postanowieniami tymi odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Wójt Gminy Jaktorów, oświadczeniem z [...] grudnia 2007 r., wypowiedział C. S. wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości w C., przedstawiając ofertę nowej opłaty, obowiązującej za 2007 r. Wnioskiem z 18 lutego 2011 r. C. S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności tego wypowiedzenia, zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazanymi na wstępie postanowieniami odmówiło wszczęcia postępowania, stwierdzając, iż wypowiedzenie opłaty rocznej nie tworzy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., zatem niemożliwe jest skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności, nadto wyjaśniło C. S. jak należy rozumieć przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w kwestii postępowania przed kolegiami w sprawach opłaty rocznej. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Tryb stwierdzenia nieważności, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. dotyczy decyzji administracyjnych, zaś wypowiedzenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nie jest decyzją, ale oświadczeniem woli, składanym przez właściciela nieruchomości użytkownikowi wieczystemu. Od wypowiedzenia służy użytkownikowi wniosek do samorządowego kolegium o ustalenie, czy aktualizacja opłaty, dokonana wypowiedzeniem, jest uzasadniona i art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami przewiduje, że do postępowania przed Kolegium stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym odpowiednio i tylko niektóre, natomiast wyłączone jest stosowanie przepisów o odwołaniach i zażaleniach (od orzeczeń służy sprzeciw do sądu powszechnego), zatem tym bardziej nie jest możliwe stosowanie do orzeczeń kolegiów trybów nadzwyczajnych. Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż wniosek nie dotyczył decyzji administracyjnej, ale cywilnoprawnego oświadczenia woli. Nadto domaganie się uruchomienia trybu stwierdzenia nieważności w stosunku do działalności organu niebędącego w tej sprawie organem administracji publicznej, lecz osoby prawnej dokonanej w formie właściwej prawu cywilnemu mieściło się w pojęciu uzasadnionej przyczyny, o której mowa w ww. przepisie. Reprezentowana przez radcę prawnego, C. S. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej "p.p.s.a.": 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2. art. 32. art.87 oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 79 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n. polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż nie można się zgodzić ze skarżącą, że skoro przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. nakazuje odpowiednie stosowanie do postępowania przed Kolegium przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to można kwestionować wypowiedzenie dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste również poprzez domaganie się stwierdzenia jego nieważności (art.156 k.p.a.). Przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. odnosi się do postępowania toczącego się przed SKO, wywołanego wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo że jest w innej wysokości. W postępowaniu tym stosuje się odpowiednio tylko niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęcie przez Sąd takiego stanowiska skutkowało oddaleniem skargi, pomimo że była ona zasadna co narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz nakaz równego traktowania, będący emanacją określonej a art. 32 Konstytucji zasady równości; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 2. art. 32. art. 184 Konstytucji RP oraz art. 77 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i procesowego przez orzekające w sprawie organ administracji publicznej w szczególności wójta i samorządowe kolegium odwoławcze – art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.; – art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim na nie rozpoznaniu zarzutów skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Gmina Jaktorów wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej ma charakter mieszany – cywilny i administracyjny, jak wynika z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej "ustawa", art. 78–80, a postępowanie to można podzielić na trzy etapy. Pierwszy etap – art. 78 – wypowiedzenie na piśmie dotychczasowej opłaty przez właściwy organ = czynność cywilna, drugi etap – art. 78 i art. 79 – ustalenie czy aktualizacja opłaty jest uzasadniona – postępowanie administracyjne, do którego mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i trzeci etap – art. 80 – sprzeciw od orzeczenia kolegium do sądu powszechnego i postępowanie przed tym sądem. Z przepisów tych wynika, że zasady postępowania administracyjnego mają zastosowanie tylko w postępowaniu przed samorządowymi kolegiami administracyjnymi, wszczynanymi wnioskiem użytkownika wieczystego złożonym od wypowiedzenia dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste. Przy tym z art. 79 ust. 7 ustawy wynika, że przepisy k.p.a. stosuje się odpowiednio. C. S. przedmiotem wniosku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie uczyniła nie tyle samo wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej, bowiem w trybie wskazanym w art. 78 ust. 2 ustawy nie zakwestionowała wypowiedzenia, ale wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie jego nieważności, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. może być stwierdzona nieważność decyzji administracyjnej, także postanowień wskazanych w art. 126 k.p.a., tj. do władczych rozstrzygnięć organu administracji publicznej, wydawanych w indywidualnych sprawach administracyjnych, nadających określone uprawnienie lub ustanawiających obowiązki. Wypowiedzenie wysokości opłaty rocznej, jakkolwiek dokonywane przez właściwy organ, nie mieści się w pojęciu orzeczenia administracyjnego (decyzji, postanowienia) w rozumieniu k.p.a., jest bowiem wyrażeniem woli właściciela nieruchomości w stosunku do jej użytkownika wieczystego, a podmioty te łączy umowa o użytkowanie wieczyste. Jest to zatem oświadczenie woli jednej ze stron umowy, co do istotnego elementu tej umowy. Poddanie kontroli administracyjnej tego oświadczenia przed ewentualnym sporem cywilnym nie zmienia charakteru tego oświadczenia i nie czyni go aktem administracyjnym. Wypowiedzenie wysokości opłaty nie zapoczątkowuje też sprawy administracyjnej w rozumieniu k.p.a., mimo iż samo podlega na pewnym etapie kontroli organu administracji – samorządowemu kolegium. Ten tylko etap aktualizacji opłaty rocznej nosi cechy administracyjne, bowiem stosuje się do niego odpowiednie przepisy k.p.a., a samo wypowiedzenie pozostaje oświadczeniem woli strony umowy cywilnoprawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie otrzymawszy wniosek C. S. o wszczęcie postępowania nadzorczego (stwierdzenie nieważności) do wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia tego postępowania, wskazując, że wystąpiły przyczyny uniemożliwiające wszczęcie tego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowisko to uznał za słuszne i należy się z tym zgodzić. Postępowanie o stwierdzenie nieważności toczyć się może tylko w sprawie administracyjnej i może być wszczęte jeżeli są po temu przesłanki przedmiotowe i podmiotowe. Przesłanką przedmiotową jest istnienie aktu administracyjnego, decyzji lub postanowienia, jego brak stanowi przeszkodę uniemożliwiającą prowadzenie tego postępowania. Ponieważ wniosek C. S. nie został złożony w sprawie administracyjnej, wskazany przez nią akt – wypowiedzenie – nie był orzeczeniem administracyjnym, nie mogło być wszczęte w stosunku do niego postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia jego nieważności. W takim stanie rzeczy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania było zgodne z prawem. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).