I SA/Wa 1585/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi C. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wypowiedzenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku C. S., o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w C. gm J. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło C. S. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że wypowiedzenie wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w C. gm. J. nie jest decyzją administracyjną i że w sprawach tego rodzaju mogą być w ograniczonym zakresie stosowane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że dokonane wypowiedzenie nie tworzy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Organ powołał się na przepis art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej ugn. Wskazał, że możliwe jest stwierdzenie nieważności jedynie decyzji administracyjnych albo - w wąskim zakresie - postanowień, nie jest natomiast możliwe stwierdzenie nieważności wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, gdyż nie jest ono ani decyzją, ani postanowieniem administracyjnym. Od powyższego postanowienia C. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, że nie skarży orzeczenia, ale wypowiedzenie z dnia 6 grudnia 2007 r. Podniosła, że zgodnie z art. 79 ust. 7 ugn, przepisy art. 154 - 163 k.p.a. stosuje się do postępowania w sprawie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego i że zawartą w zaskarżonym postanowieniu interpretacją Kolegium wprowadza w błąd. Stwierdziła, że Kolegium naruszyło art. 77 k.p.a., tzn. dopuściło się obrazy przepisów postępowania administracyjnego i przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy zauważył, że w sentencji zaskarżonego postanowienia omyłkowo wskazano, iż chodzi o odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia, zamiast wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Organ wskazał, że jest to oczywista omyłka, o której mowa w art.113 § 1 k.p.a., która nie miała jednak wpływu na wynik sprawy. W części wstępnej zaskarżonego postanowienia wskazano, że chodzi o wypowiedzenie. Tak samo wywód zawarty w uzasadnieniu postanowienia odnosi się do wypowiedzenia opłaty rocznej. Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko, że wypowiedzenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie tworzy sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., ale quasi cywilną i że w związku z tym nie jest możliwe skuteczne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności takiego wypowiedzenia na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 80 ugn od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew. W razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia. Jeżeli sprzeciw dotyczy wyłącznie kosztów postępowania, przepisu ust. 3 nie stosuje się, a właściwy sąd rozstrzyga o kosztach postępowania postanowieniem na posiedzeniu nie jawnym. Organ zauważył, że wyrokiem z dnia 2 lutego 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 847/05 (LEX nr 203711) stwierdził, że postępowanie dotyczące sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, do której mają zastosowanie tryby nadzwyczajne umożliwiające wzruszenie decyzji administracyjnej. Skoro samorządowe kolegium odwoławcze rozstrzyga sprawę cywilną, to akt kończący takie postępowanie nie może być decyzją administracyjną. Wprawdzie w sprawach tych mogą być w ograniczonym zakresie stosowane przepisy k.p.a., jednakże nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Zatem od orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego podejmowanego w trybie quasi cywilnoprawnym, służy prawo wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego. Natomiast droga postępowania administracyjnego w tych sprawach jest niedopuszczalna. W szczególności nie jest dopuszczalne kwestionowanie orzeczenia samorządowego kolegium odwoławczego w sprawach opłat z tytułu użytkowania wieczystego w trybie nadzwyczajnym (np. stwierdzenia nieważności, czy wznowienia postępowania) określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] C. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 6 k.p.a.- zasady praworządności oraz art. 7 k.p.a. - zasady prawdy obiektywnej w związku z art. 79 ust. 7 ugn poprzez ich pominięcie oraz niewłaściwą i błędną ich interpretację; 2) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że zaskarżone postanowienie również rażąco narusza prawo, gdyż nie zawiera uzasadnienia faktycznego, nie zawiera faktów, które organ uznał za udowodnione, a faktycznie nie zawiera bezwzględnych elementów uzasadnienia, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Jej zdaniem odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia, pomimo stwierdzenia podstaw ku temu jest przykładem rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącej, stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest niezgodne ze stanem prawnym i rażąco narusza podstawowe zasady Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 6 - zasadę praworządności i art. 7 -zasadę prawdy obiektywnej polegające na świadomym i celowym pomijaniu przepisu art. 79 ust. 7 ugn, który jednoznacznie i bez ograniczeń nakazuje stosować do postępowania przed kolegium odpowiednio następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego - art. 154-163 o postępowaniu, w tym art. 156 k.p.a. Skarżąca ponownie podniosła, że nie skarży orzeczenia SKO w sprawie opłat z tytułu użytkowania wieczystego, lecz wypowiedzenie Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2007 r., które jest wydane – złożone, jako oświadczenie jednostronne niezgodnie z bezwzględną, rygorystyczną normą art. 78 ust. 1 ugn, co spełnia przesłankę stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 78 ust. 1, art. 79 ust. 7, a także art. 77 ust. 1 ugn. Skarżąca podała, że postępowanie w trybach nadzwyczajnych jest wszczynane i prowadzone na tych samych zasadach, co postępowanie w trybie zwykłym z uwzględnieniem dyspozycji art. 79 ust. 7 ugn. SKO wydając postanowienia, w tym postanowienie zaskarżone do Sądu dopuściło się obrazy wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w tym również, a przede wszystkim art. 77 k.p.a. i ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza wskazywanych w skardze przepisów. Rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W., że nie było podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności wypowiedzenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu będącego własnością komunalną. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera choćby jedną z wad wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu, chyba że wystąpią przeszkody do stwierdzenia nieważności, o których mowa w § 2 art. 156 k.p.a. Tymczasem wypowiedzenie dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste przez organ wykonawczy gminy (reprezentujący właściciela nieruchomości) nie jest decyzją administracyjną, tj. jednostronnym aktem władczym, który konkretyzuje (ustala, określa, stwierdza) w stosunku do oznaczonego adresata prawa lub obowiązki o charakterze materialnoprawnym. Wypowiedzenie, o którym mowa w art. 78 ust. 1 ugn jest jednostronnym oświadczeniem woli (czynnością prawną), złożonym przez organ osoby prawnej – Gminy J. (właściciela gruntu komunalnego) drugiej stronie stosunku prawnego – użytkownikowi wieczystemu. Tryb zmierzający do podważenia skuteczności wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu będącego własnością podmiotu publicznoprawnego uregulowany jest w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ aktualizacja opłat rocznych za użytkowanie wieczyste jest jednym z przejawów gospodarowania przez organ wykonawczy gminy nieruchomością, zgodnym z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 ugn). Z przepisów art. 78 -80 ugn wynika, że wypowiedzenie dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste można kwestionować poprzez złożenie w ustawowym terminie do właściwego miejscowo samorządowego kolegium odwoławczego wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo że jest uzasadniona w innej wysokości. Jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody i Kolegium oddali wniosek lub ustali nową wysokość opłaty wówczas użytkownikowi wieczystemu służy w ustawowym terminie sprzeciw do sądu powszechnego, ponieważ w takim przypadku chodzi o rozstrzygnięcie sporu cywilnoprawnego, powstałego między użytkownikiem wieczystym, a właścicielem nieruchomości. Nie można się zgodzić ze skarżącą, że skoro przepis art. 79 ust. 7 ugn nakazuje odpowiednie stosowanie do postępowania przed Kolegium przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to można kwestionować wypowiedzenie dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste również poprzez domaganie się stwierdzenia jego nieważności (art. 156 k.p.a.). Przepis art. 79 ust. 7 ugn odnosi się do postępowania toczącego się przed SKO, wywołanego wnioskiem o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo że jest uzasadniona w innej wysokości. W postępowaniu tym stosuje się odpowiednio tylko niektóre przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu oraz wprost przepisy o opłatach i kosztach. Skarżąca pomija to, że art. 79 ust. 7 ugn wyłącza stosowanie przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Skoro zaś przepis ten zakazuje składania od orzeczeń Kolegium środków odwoławczych o charakterze zwyczajnym, to nie jest dopuszczalne wnoszenie środków zaskarżenia o charakterze nadzwyczajnym (np. wniosków o: wznowienie postępowania, uchylenie, zmianę bądź stwierdzenie nieważności – Dział II Rozdział 12 i 13 k.p.a.). Wobec tego, że skarżąca w niniejszej sprawie domagała się wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności, a żądanie jej wniosku nie odnosiło się do kwestionowania decyzji administracyjnej, lecz cywilnoprawnego oświadczenia woli, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo zastosowało w sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że gdy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Domaganie się uruchomienia trybu stwierdzenia nieważności w stosunku do działalności organu nie będącego w niniejszej sprawie organem administracji publicznej (a organem osoby prawnej), dokonanej w formie właściwej prawu cywilnemu (nie będącej decyzją administracyjną załatwiającą sprawę indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.) mieściło się w pojęciu "uzasadnionej przyczyny", o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a., uniemożliwiającej wszczęcie postępowania nadzorczego. Mając to wszystko na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 15;3:, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.