II OSK 466/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1311/13 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od P. N. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1311/13, po rozpoznaniu skargi P. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. N. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] lutego 2013r., Nr [...], odmawiającą - po rozpatrzeniu wniosku P. N. - stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę kanału odprowadzającego wody popłuczne ze stacji uzdatniania na terenie ujęcia wody dla miasta i gminy K. do rzeki N. w K., w części dotyczącej działki o nr ew. [...], a w pozostałej części umarzającej postępowanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że P. N. jako współwłaściciel działek o nr ew. [...] i [...] powstałych z podziału działki o nr ew. [...] (odpis księgi wieczystej nr [...] i wypis z ewidencji gruntów) posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości, której jest właścicielem, tj. działki nr ewid. [...] (aktualnie – nr ewid. [...] i [...]). W ocenie organu odwoławczego weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Starosty P. z dnia [...] marca 2004r., Nr [...], w części dotyczącej działki o nr ew. [...], została wydana przez właściwy organ, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Ponadto, decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, a w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie byłą w dniu wydania i nie jest trwale wykonalna. Decyzja ta w części dotyczącej działki o nr ew. [...], nie jest również dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tych warunkach organ I instancji zasadnie odmówił stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działki o nr ew. [...], zaś w pozostałej części postępowanie umorzył. W wyniku rozpoznania skargi P. N. na decyzję z [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., co uzasadniało uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 lit. b i c p.p.s.a. Sąd zauważył, że przesłankę obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu stanowi okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.). Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym) czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 K.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007r. str.137). Za powyższą interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przemawia nowelizacja powyższego przepisu dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18). W dotychczasowym brzmieniu przepis ten wskazywał, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Porównanie dotychczasowego brzmienia przepisu z brzmieniem tego przepisu nadanym wspomnianą wyżej wskazaną nowelizacją, w ocenie Sądu I instancji, przemawia za dokonaną wyżej interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W nawiązaniu do powyższych rozważań Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie ma on do czynienia z sytuacją, iż osoby biorące udział w wydaniu decyzji Wojewody Ł. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2004r. brały udział w kolejnych postępowaniach w tym przedmiocie. Sąd zauważył, że kontrolowana przez niego decyzja jest trzecią decyzją merytoryczną wydaną przez Wojewodę Ł. w postępowaniu nieważnościowym, po uchyleniu przez organ odwoławczy wcześniej wydanych przez ten organ decyzji: z dnia [...] marca 2012 r. (k.26) i z dnia [...] sierpnia 2012 r. (k.36). Sąd podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydawanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, potrzeba ochrony tych wartości konstytucyjnych w postępowaniu administracyjnym jest bezwarunkowa i nie może być uzależniana od modelu postępowania administracyjnego, w szczególności od tego, czy jest to postępowanie dwuinstancyjne w rozumieniu postępowania toczącego się przed dwoma różnymi organami, które zwykłe łączą ze sobą więzy hierarchicznej zależności. Odnoszenie instytucji wyłączenia pracownika tylko do takiego postępowania, w którym następuje przejęcie sprawy do rozpoznania przez organ wyższej instancji nie jest do pogodzenia z funkcją tego wyłączenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowania powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego, ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinna zatem istnieć możliwość wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylnie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że pracownik organu I instancji podlega wyłączeniu od udziału w sprawie w sytuacji ponownego rozpoznawania sprawy przez organ I instancji w wyniku uchylenia decyzji przez organ II instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, jeżeli brał udział w wydaniu uchylonej decyzji, podczas gdy przepis ten dotyczy wyłącznie pracownika biorącego udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, a więc decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym, w postępowaniu, którego przedmiotem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Zdaniem skarżącego organu, w konsekwencji powyższego błędu Sąd I instancji niewłaściwie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. i bezpodstawnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy organy te nie naruszyły art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wskazał, że popiera wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaś skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zarzuty rozpoznawanej skargi kasacyjnej, które ograniczają się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zasługują na uwzględnienie. Należy w pełni zgodzić się ze skarżącym organem, że przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko interpretacyjne w odniesieniu do treści art. 25 § 1 pkt 5 k.p.a. pozostaje błędne. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nadanym temu przepisowi mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. 2011 r. Nr 6 poz.18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Osią sporu pozostaje ustalenie znaczenia określenia "brania udziału w wydawaniu zaskarżonego orzeczenia", które Sąd I instancji – odwołując się, m.in., do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 2008 r. sygn. SK 6/07, OTK-A 2008/8/137 – rozumie bardzo szeroko przyjmując, że pracownik organu I instancji podlega wyłączeniu od udziału w sprawie w sytuacji ponownego rozpoznawania sprawy przez organ I instancji w wyniku uchylenia decyzji przez organ II instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Stanowisko takie jest całkowicie niezasadne. Prawidłowa wykładnia art. 24 § 1 pkt 5.k.p.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten nie wymaga wyłączenia pracowników organów I instancji na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji" (wyroki NSA z 5 marca 2015 r., sygn. II OSK 446/15, z 8 września 2015 r., I OSK sygn. 2922/13). Dla wyłączenia pracownika od udziału w sprawie decydujący jest fakt, że pracownik ten brał udział w wydaniu nie jakiejkolwiek decyzji, lecz decyzji zaskarżonej, tj. od której ma być rozpatrzone odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten nie wyłącza od orzekania w danej sprawie administracyjnej osoby, która w postępowaniu administracyjnym wszczętym w tej sprawie dokonywała jakichkolwiek czynności procesowych, wyłącza natomiast od orzekania w sprawie polegającej na kontroli decyzji administracyjnej osoby, która w przeszłości tę decyzję, będącą obecnie przedmiotem kontroli, wydała (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. II OSK 663/12). Skarżący organ trafnie wywodzi, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja pozostaje w obrocie prawnym, zaś pracownik organu rozpoznający sprawę dotyczącą tej decyzji brał udział w jej wydaniu. Innymi słowy, przepis ten może stanowić podstawę wyłączenia pracownika w postępowaniu odwoławczym bądź zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także w postępowaniach w trybach nadzwyczajnych prowadzonych przez pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem tych postępowań. Nie ma on natomiast zastosowania do pracownika organu I instancji, który brał udział w wydaniu decyzji, która następnie została uchylona przez organ odwoławczy a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia w I instancji - od ponownego wzięcia udziału w rozpatrzeniu podania, w wyniku którego została wydana uchylona decyzja. Skarżący ma rację zauważając, że w tej sytuacji brak jest w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, w której wydaniu brał udział pracownik organu I instancji. Nie sposób też odmówić zasadności argumentacji skargi kasacyjnej w której podnosi się, że wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. warunki wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy ("Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") świadczą o tym, że w przypadku zastosowania tego przepisu w postępowaniu przed organem I instancji nie dochodzi do ponownej oceny tych samych okoliczności i dowodów. Nie można mówić zatem o osobistym zainteresowaniu pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy. Nie ocenia on bowiem swojej własnej decyzji, jak to ma miejsce podczas rozpoznawania odwołaniu czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz przeprowadza postępowanie uzupełniające w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy. Skarżący słusznie podkreśla w tym kontekście nieuprawnione powoływanie się przez Sąd I instancji na tezy zawarte w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego w sprawach o sygn. P 57/07, SK 19/02 i SK 6/07, jako nierelewantne okolicznościach rozpoznawanej przez ten Sąd sprawy. Zauważyć należy, że przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądy Trybunału wyrażone zostały w odniesieniu do sytuacji odmiennej, niż ta, która podlegała ocenie Sądu I instancji. Dotyczyły one bowiem kwestii udziału osób biorących udział w wydawaniu zaskarżonej decyzji w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji albo też udziału sędziego w sądowej kontroli decyzji administracyjnej. Mając zatem na względzie, że Sąd I instancji przyczynę wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu ze względu na jego bliskość wobec sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. błędnie odniósł do sytuacji pracownika organu I instancji biorącego udział w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji w wyniku uchylenia decyzji tego organu przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, niezasadnie stwierdzając, że brak zastosowania w okolicznościach kontrolowanej przez niego sprawy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną uznać też należało zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie o kosztach orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.