I OSK 1018/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia WSA del. Iwona Kosińska Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 974/11 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 25 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 974/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] marca 2011 r. nr KOC/253/Go/10, którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż Kolegium z [...] grudnia 2009 r. KOC/2837/Go/09. Decyzjami tymi odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Bemowo nr [...] z [...] lipca 2002 r., którą przekształcono odpłatnie prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w Warszawie przy ul. M. w prawo własności na rzecz J. S. i A. S., o co wystąpił, wnioskiem z 25 czerwca 2009 r., J. P.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że J. P. nie posiada interesu prawnego legitymującego go do wszczęcia postępowania, bowiem wskazywane przez niego okoliczności, mające ten interes wykazać, tj. umowa pożyczki zawarta pomiędzy nim a W. S. – pierwotnym współużytkownikiem wieczystym, którego J. i A. S. są spadkobiercami – nie została przedłożona, choć powinna być zawarta na piśmie, a roszczenia z tego tytułu wynikające mogą być dochodzone na drodze cywilnej, także ochrony wynikającej z faktycznego wybudowania budynku na nieruchomości może domagać się na tej drodze, zaś z toczącego się postępowania o eksmisję z lokalu w budynku przy ul. M. nie wynikają prawa, obowiązki ani roszczenia co do decyzji o przekształceniu prawa. Zdaniem Kolegium J. P. ma jedynie interes faktyczny w zwalczaniu decyzji o przekształceniu prawa. W skardze na decyzję J. P. podniósł, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji wynika z tego, że przegranie procesu o wydanie nieruchomości spowoduje obowiązek jej opuszczenia, nadto są najmniej dwa przepisy prawa materialnego, wskazujące na ten interes, a to art. 34 ust. 1 pkt 1 i art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Interes prawny powinien wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, w sprawie z przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W postępowaniu o przekształcenie prawa dochodzi do przeniesienia prawa własności nieruchomości z podmiotu publicznego – Skarb Państwa, gmina na rzecz użytkownika wieczystego, zatem te tylko podmioty są stronami tego postępowania. Inne osoby mogą być jego stronami tylko wówczas, gdy wykażą, że w dacie wejścia w życie ustawy służyło im prawo użytkowania, a nie osobom które się ubiegają, bądź, że służyło im prawo własności. Te same podmioty są stronami postępowania nadzorczego, bowiem ich praw podmiotowych przekształcenie dotyka. J. P. do tego kręgu osób nie należy, praw rzeczowych do nieruchomości nie posiadał i nie posiada. Włada on nieruchomością bez tytułu prawnego, jako posiadacz, a w przeszłości z jednym ze współużytkowników wieczystych (W. S.) podjął działania zmierzające do przeniesienia prawa użytkowania wieczystego, o czym świadczy podanie W. Sieczki i jego, jednak do tego przeniesienia nie doszło, z uwagi na śmierć W. Sieczki, a jego następcy prawni zgody na przeniesienie nie wyrazili. Z kolei kwestia wybudowania domu ze środków skarżącego wskazuje na istnienie roszczeń cywilnych, które mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, lecz nie dowodzą interesu prawnego, także nie wynika on z zainicjowanego przez właścicieli nieruchomości postępowania o wydanie nieruchomości. Wszystkie te okoliczności nie uzasadniają interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ale jedynie wskazują na interes faktyczny, a legitymowanie się nim nie pozwala na skuteczne domaganie się wszczęcia postępowania nadzorczego do decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Reprezentowany przez adwokata, J. P. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że interes prawny ocenia się jedynie na gruncie ustawy, będącej podstawą wydania nieważnej decyzji, 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieprawidłowym przyjęciu, iż po stronie skarżącego nie występuje interes prawny w kwestionowaniu decyzji Burmistrza Gminy Warszawa Bemowo nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie jest prawidłowa wykładnia ograniczająca krąg podmiotów, którym przysługuje interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania kontrolnego jedynie do stron postępowania kontrolowanego, zatem skarżącemu może przysługiwać interes prawny, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zbadało, czy może on wynikać z innych przepisów. Skarżący podkreślił, że realizacja jego uprawnień będzie możliwa po usunięciu aktów o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego i przekształceniu tego prawa w prawo własności, jednak powództwo o stwierdzenie nieważności umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego zostało oddalone z uwagi na przekształcenie tego prawa, z kolei w postępowaniu nadzorczym co do decyzji o przekształceniu prawa stwierdzono brak jego interesu prawnego. Wskazano też, że z kolei realizacja uprawnień wynikających z art. 207 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zakończyła się pismem stwierdzającym, że jego rozpatrzenie nie jest możliwe z uwagi na to, że właścicielami nieruchomości są osoby fizyczne, co właśnie wskazuje na interes prawny w postępowaniu dotyczącym decyzji przekształcającej prawo. Prezydent m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W skardze kasacyjnej został postawiony w istocie tylko jeden zarzut – naruszenie art. 28 k.p.a., przy tym jako naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Ponieważ art. 28 k.p.a. definiuje pojęcie interesu prawnego, a więc określa przymiot strony postępowania, a interes ten wynika przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, tak przytoczony zarzut można uznać za prawidłowy z formalnego punktu widzenia. Postawiony też został zarzut błędu w ustaleniach faktycznych, jednak także jako naruszenie prawa materialnego, na co wskazuje stwierdzenie, że skarga za podstawę ma art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej "p.p.s.a.". W tej podstawie nie przywołano żadnego przepisu, nie podano charakteru naruszenia, niewłaściwie zakwalifikowano błąd w ustaleniach faktycznych jako naruszenie prawa materialnego, zatem tego zarzutu nie można było wziąć pod uwagę. Nadto trudno dopatrzeć się błędu w ustaleniach faktycznych, bowiem skarżący okoliczności sprawy wskazywanych tak przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wojewódzki Sąd nie kwestionuje, a jedynie wyciąga z nich inne wnioski. Istotą sprawy było to, czy skarżący mógł skutecznie domagać się wszczęcia i przeprowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości gruntowej przy ul. M. w prawo własności na rzecz J. S. i A. S., zatem czy miał w tym postępowaniu – o przekształcenie prawa – interes prawny. Innymi słowy czy jego wniosek o przeprowadzenie postępowania nadzorczego mógł być potraktowany jako pochodzący od strony postępowania. Słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, że interes prawny w postępowaniu w danej sprawie wywodzi się z przepisów materialnoprawnych, stanowiących podstawę prawną postępowania. W przypadku nieruchomości dodatkowo także na istnienie takiego mogą powołać się podmioty posiadające tytuł prawno-rzeczowy do konkretnej nieruchomości lub też dochodzące do niej tytułu utraconego na skutek działań organu administracji. Przekształcenie prawa wieczystego użytkowania następuje pomiędzy właścicielem mienia publicznego – Skarbem Państwa lub gminą a dotychczasowym użytkownikiem wieczystym i te podmioty z zasady są stronami postępowania o przekształcenie. Inne osoby mają interes prawny w tym postępowaniu o ile wykażą posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem przekształcenia lub dochodzące takiego tytułu. Jeśli idzie o nieruchomość przy ul. M. w Warszawie J. P. do takiego kręgu podmiotów nie należy. Nie był użytkownikiem wieczystym nieruchomości, nie miał i nie ma innego tytułu prawnorzeczowego do niej, nie dochodzi też do niej takiego tytułu ze względu na jego utratę. Nie może zatem wywieść z przepisów prawa materialnego, regulującego kwestię przekształcenia prawa swojego interesu prawnego, zatem takiego, który mógłby doznać uszczerbku w przypadku przekształcenia prawa. W całym postępowaniu tak administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym i w skardze kasacyjnej J. P. wskazuje, że nie może zrealizować swojego roszczenia jakie miało wynikać z umowy wiążącej go ze zmarłym współużytkownikiem wieczystym nieruchomości – W. S.. Wydawać by się zatem mogło, że J. P. dochodzi tytułu prawnego do nieruchomości, a przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności stanęło temu na przeszkodzie. Jak powiedziano wyżej b. właściciel nieruchomości, któremu odjęte zostało do niej prawo skutkiem orzeczeń administracyjnych ma interes prawny w każdym postępowaniu dotyczącym takiej nieruchomości. Jednak ma to miejsce tylko wówczas jeśli podmiot taki tytuł własności posiadał, ale utracił go przez działanie organu. W niniejszej sprawie nie miało to miejsca. J. P. wiązała bowiem tylko umowa z użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a nie roszczenie do władzy publicznej o zwrot nieruchomości. Jeśli zatem można by mówić o roszczeniu J. P. to skierowane ono może być do użytkowników wieczystych – obecnie właścicieli, nie zaś do Skarbu Państwa lub gminy. Takiego "interesu" nie można uznać za prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., dającym legitymację strony postępowania, ale tylko faktycznym, który takiego uprawnienia nie daje. W takim stanie sprawy nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną, iż błędnie uznano brak interesu prawnego po stronie J. P., a wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę tę oddalił, jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw.