III SA/Kr 250/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 8 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego skargę oddala Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak zajmowanego lokalu mieszkalnego odmówił K. J. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał że K. J. pełnił służbę w Policji od dnia 16 czerwca 1988 roku do dnia 30 kwietnia 2005 r. Rozkazem personalnym Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dniem [...] 2005 r. został zwolniony ze służby w Policji. Pełniąc służbę w Policji K. J. pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego przyznany na podstawie decyzji nr [...]. Po zwolnieniu ze służby z Policji cofnięto mu przedmiotowy równoważnik decyzją nr [...]. Następnie K. J. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przesłał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 29 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 1208/05 oddalił skargę. W wyniku powtórnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w dniu 6 września 2005 r. Komendant Powiatowy Policji decyzją nr [...] stwierdził wygaśnięcie z dniem 30 kwietnia 2005 r. decyzji z dnia [...] 1999 r. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja z dnia 6 września 2005 r. stała się ostateczna. W dniu 18 lipca 2007 r. K. J. złożył nowy wniosek o wydanie decyzji administracyjnej przyznającej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego jak emerytowi policyjnemu. Decyzją z dnia 1 października nr [...] Komendant Powiatowy Policji umorzył postępowanie o ustalenie uprawnień. Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 7 grudnia 2007 r. K. J. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] 2005 r. Z uwagi na brak ustawowych przesłanek umożliwiających stwierdzenie nieważności Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] 2008 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [...] 2008 r., a ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd ten wyrokiem z dnia 14 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, skutkiem czego nastąpiło stwierdzenie nieważności decyzji [...] Komendanta Powiatowego Policji. Po przeprowadzeniu powtórnego postępowania administracyjnego Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] przyznał K. J. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 do 12 maja 2005 r. i wygasił z dniem 13 maja 2005 r. decyzję nr [...]. W dniu 26 sierpnia 2009 r. Komendant Wojewódzki Policji uchylił zaskarżoną decyzję oraz wygasił z dniem 1 maja 2005 r. decyzję nr [...]. Decyzja ta została zaskarżona do WSA w Krakowie, który w dniu 14 kwietnia 2011 r. wyrokiem o sygn. akt III SA/Kr 1018/09 orzekł, że podziela co do zasady pogląd, iż emerytom policyjnym nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W dniu 26 listopada 2012 r. K. J. ponownie złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Powiatowy Policji stwierdził, ze wnioskodawca jest nadal emerytem policyjnym, a zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego emerytom i rencistom policyjnym równoważnik pieniężny za brak lokalu nie przysługuje. Od powyższej decyzji K. J. złożył odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że została ona wydana z naruszeniem prawa, gdyż nadal przysługuje mu prawo do przedmiotowego równoważnika wynikające z praw nabytych. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 8 lutego 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przedmiotowego równoważnika określone zostały na mocy delegacji zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy pragmatycznej oraz w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Zasadniczą kwestię w rozpatrywanej sprawie stanowi fakt, iż do dnia 12 maja 2005 obowiązywał § 8 wskazanego wyżej rozporządzenia MSWiA. W myśl § 8 wymienionego rozporządzenia jego przepisy stosowało się również do emerytów i rencistów policyjnych. Mocą § 8 cytowanego aktu wykonawczego emeryci i renciści policyjni, posiadali więc uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 12 maja weszło w życie rozporządzenie MSWiA z dnia 6 kwietnia 2005 roku zmieniające rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 roku uchylony został § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku. W tej sytuacji należy uznać, że emeryci i renciści policyjni oraz osoby uprawnione do renty rodzinnej stracili uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. Należy stwierdzić, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z Ir 8, póz. 67 ze zm.), nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom uprawnionym do policyjnej renty rodzinnej prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy: Funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji w odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. W wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r. dotyczącym zainteresowanego sąd podzielił co do zasady pogląd, iż równoważnik za brak lokalu mieszkalnego emerytom i rencistom Policji, a więc również K. J. nie przysługuje. Postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku zainteresowanego i zainicjowane oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 26 listopada 2012 r. nie mogło się więc zakończyć przyznaniem stronie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Przepisy prawne w przedmiotowym zakresie do chwili obecnej nie uległy żadnej zmianie. W dniu 26 listopada 2012 r. do KPP wpłynęło oświadczenie mieszkaniowe K. J. do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu od dnia 1 maja 2005 r. W momencie złożenia ostatniego oświadczenia mieszkaniowego (tj. 26 listopada 2012 r.), zgodnie zarówno z art. 92 ustawy o Policji jak również z § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. zainteresowany nie posiadał uprawnień podmiotowych do przedmiotowego równoważnika, gdyż nie był funkcjonariuszem Policji w służbie czynnej. W tym przypadku nie może być wiec mowy o ochronie praw nabytych. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. J., domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenia nieważności decyzji ją poprzedzającej względnie ich uchylenia. Skarżący podniósł, że przedmiotowa decyzja stanowi samowolę organu i w żadnym zakresie nie wyczerpuje zagadnienia wstępnego tj. prawa funkcjonariusza w stanie spoczynku do równoważnika pieniężnego. Wydając takie decyzje naruszono art. 32 Konstytucji RP, a także przepisy zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. W zakresie uzasadnienia zaskarżona decyzja również zawiera szereg wad i poświadczeń nieprawdy opartych wprost na woli orzekającego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Sąd kontroluje zaskarżony akt biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jego wydania. Należy nadto wskazać, że na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki celem usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych zasad prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji, oraz jego uzasadnienie prawne zasługuje na aprobatę. Stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie jest bezsporny. Przedmiotem sporu jest natomiast ustalenie, czy skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Dla rozstrzygnięcia powyższego indywidualnego sporu koniecznym jest rozważenie ogólnego zagadnienia jakim jest sytuacja prawna funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, a uprawnionych do policyjnej emerytury lub renty w zakresie świadczeń i uprawnień związanych z zaspakajaniem potrzeb mieszkaniowych. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w rozdziale 8 zatytułowanym "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" - reguluje jakie świadczenia i uprawnienia przysługują funkcjonariuszom. Zgodnie z regulacją zawartą w powyższym rozdziale są to: prawo do lokalu mieszkalnego (art.88), prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (art.91), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art.92), pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, domu (art.94). Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 powołanej ustawy pragmatycznej policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Literalna wykładnia tej normy, a zwłaszcza sformułowanie "policjantowi przysługuje" jednoznacznie dowodzi, że omawiana regulacja odnosi się jedynie do aktualnych funkcjonariuszy Policji. Takie wnioski płynące z literalnej wykładni art. 92 ust. 1 cyt. ustawy pragmatycznej dodatkowo potwierdzają rezultaty wykładni systemowej wewnętrznej. Z przepisów ustawy, w tym jej rozdziału 8 zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" wynika bowiem, że powyższy akt prawny reguluje wyłącznie prawa i obowiązki, w tych uprawnienia mieszkaniowe policjantów, nie zaś wszystkich osób, które w przeszłości pełniły służbę w tej formacji. Ustawa o Policji nigdy nie stanowiła (i nadal nie stanowi) podstawy do przyznania równoważnika za remont lokalu emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom pozostałym po zmarłym policjancie, czy też po zmarłym emerycie lub renciście policyjnym. Ustawodawca w art. 92 ust. 1 prawo do przedmiotowego świadczenia przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom, a w ust. 2 upoważnił właściwego ministra do określenia szczegółowych zasad przyznawania i cofania równoważnika, o którym mowa w ust. 1 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 926/11). Jak słusznie wskazały organy orzekające w sprawie, rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy pragmatycznej, zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. Zmiana rozporządzenia, która weszła w życie dnia 12 maja 2005 r. polegała między innymi na uchyleniu § 8. A zatem w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, począwszy od dnia 12 maja 2005 r. nie ma przepisu, który pozwalałby stosować powyższe rozporządzenie do emerytów i rencistów policyjnych. Rozważając sytuację prawną emeryta, rencisty policyjnego należy sięgnąć do ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, ...(Dz.U. z 2004r. Nr 8, poz.67 ze zm.). Jest to bowiem podstawowy akt prawny, który określa nie tylko zasady nabycia prawa do emerytury, renty, ale również określa jakie świadczenia przysługują w ramach zaopatrzenia emerytalnego. Zgodnie z art.2 pkt 2 lit. c powołanej ustawy, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie takie uprawnienia jak: prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Uprawnienia te zostały sprecyzowane w przepisach art. 29 i art. 30 ustawy. Przepis art.29 ust.1 ustawy stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych.... w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei przepis art.30 ustawy stanowi, że emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Tym samym ustawa z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji uregulowała, że emeryci i renciści policyjni mogą korzystać: z prawa do lokalu mieszkalnego i z pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Natomiast wskazana wyżej ustawa nie wyposażyła emerytów i rencistów policyjnych w takie uprawnienia jak prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W świetle przedstawionego stanu prawnego należy stwierdzić, że zarówno w ustawie z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji... jak i w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji brak podstawy prawnej, która pozwalałby przyznać K. J. prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Stad też, zdaniem Sądu zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zgodne są z obowiązującym stanem prawnym i dlatego też nie ma podstaw do ich uchylenia. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.