I OSK 926/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Wojciech Mazur Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 657/10 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 657/10 oddalił skargę K. P. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. K. P. (emerytka Policji) uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego otrzymała na mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...]. Komendant Miejski Policji w L. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2000 r. Nr 7, poz. 58) oraz § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246; dalej w skrócie rozporządzenie z 2005 r.), stwierdził wygaśnięcie powyższej decyzji o przyznaniu skarżącej równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w B. po rozpatrzeniu wniosku K. P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Wa 1227/09 uchylił obie decyzje nadzorcze, przyjmując, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Wskazał przy tym, że zgodnie z powołanym przepisem stwierdzenie wygaśnięcia decyzji musi nakazywać konkretny przepis prawa. Przesłanką wygaśnięcia decyzji może być także jej bezprzedmiotowość, rozumiana jako ustanie bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, sama bezprzedmiotowość decyzji nie wystarcza jednak do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Wówczas należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony. Rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2005 r. nie zawiera uregulowań szczególnych nakazujących wygaśnięcie decyzji przyznających emerytom uprawnienia do omawianego równoważnika. Ponadto w poddanej postępowaniu nadzorczemu decyzji wygaszającej z dnia [...] lutego 2006 r. nie wskazano interesu społecznego lub interesu strony, jako dodatkowej przesłanki wymienionej w art. 162 kpa. Rozpoznając sprawę ponownie, Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Ł. z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] w przedmiocie przyznania K. P. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 91 ustawy o Policji oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919 ze zm.; dalej w skrócie rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r.), Komendant Miejski Policji w Ł. orzekł o cofnięciu skarżącej od dnia 1 stycznia 2006 r. uprawnienia do przedmiotowego równoważnika. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na skutek uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., rozporządzeniem zmieniającym z 2005 r., które weszło w życie w dniu 1 stycznia 2006 r., brak jest przepisu, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, traktować emerytów i rencistów w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Podstawy takiej nie stanowią bowiem ani art. 91 ustawy o Policji, zgodnie z którym prawo do omawianego równoważnika przysługuje policjantowi a nie emerytowi policyjnemu, ani przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.; dalej w skrócie ustawa emerytalna z dnia 18 lutego 1994 r.), która w art. 29 i 30 przyznaje emerytom i rencistom policyjnym jedynie prawo do przydziału i zajmowania lokalu mieszkalnego oraz do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. W związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. należy zatem przyjąć, że przejście na emeryturę lub rentę jest przesłanką pozwalającą na cofnięcie emerytowi lub renciście uprawnienia do przyznanego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, zgodnie z § 6, z dniem uchylenia § 8 rozporządzenia. Komendant Wojewódzki Policji w B. po rozpatrzeniu odwołania K. P., decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] powyższe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Komendant wskazał, że WSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. odniósł się jedynie do naruszenia przez organy Policji art. 162 § 1 kpa. Sąd ten nie wypowiedział się natomiast w kwestii prawa do przyznania i wypłaty odwołującej się przedmiotowego świadczenia. W wyroku tym nie podejmowano również oceny § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., bowiem decyzje dotyczące wygaśnięcia uprawnienia do równoważnika były wydane z powołaniem się na § 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego z 2005 r. Regulacja zawarta § 6 rozporządzenia dotyczy nabytych uprawnień, gdyż nie jest możliwe cofnięcie tych, które dopiero miałyby być przyznane w przyszłości. Przepis ten wprost przewiduje możliwość cofnięcia wcześniej przyznanych uprawnień. Zależy to od zaprzestania spełniania warunków wymienionych w § 1 pkt 1 rozporządzenia. K. P. jest emerytką policyjną. W związku z uchyleniem § 8 rozporządzenia przestał funkcjonować przepis, który przewidywał uprawnienia emerytów do omawianego równoważnika. Dlatego też zasadnie w sprawie uznano, że od 1 stycznia 2006 r. nie może być realizowana decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. o ustaleniu równoważnika. Organ dodał, że ustawa emerytalna z dnia 18 lutego 1994 r. określa wyłącznie prawo emerytów i rencistów do lokalu mieszkalnego oraz do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Natomiast ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy prawnej do przyznawania emerytowi lub renciście policyjnemu prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. K. P. nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając nierespektowanie stanowiska zawartego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2009 r. oraz błędną interpretację przepisów § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., a także naruszenie art. 8, art. 35, art. 61 §4 oraz art. 73 §1 kpa. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę K. P. oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] pobierała równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od 1 stycznia 2002 r. do 2005 r. (włącznie), tj. do momentu wejścia w życie rozporządzenia z 2005 r., uchylającego między innymi § 8 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r., który "kontynuował" stosowanie także do emeryta, rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych do renty rodzinnej po zmarłym policjancie oraz po zmarłym emerycie lub renciście policyjnym przepisów rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tym samym z dniem 1 stycznia 2006 r. przestała istnieć formalnie materialnoprawna podstawa przyznawania emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu i wypłacania im wcześniej przyznanego równoważnika. Do tej daty przyznawanie i wypłacanie emerytom policyjnym omawianego świadczenia odbywało się wyłącznie w oparciu o regulację przewidzianą przepisami wykonawczymi do ustawy o Policji, "rozciągającymi" stosowanie zasad dotyczących policjantów także na emerytów i rencistów policyjnych. Począwszy od daty wydania decyzji ustalającej skarżącej uprawnienie do równoważnika za remont lokalu, tj. od 21 lutego 2002 r., były to przepisy: § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 1069, poz. 1212 ze zm.) i § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., który obowiązywał od dnia 20 lipca 2002 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W żadnym z wymienionych okresów uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie wynikało z przepisu rangi ustawy. Gdyby z przepisów ustawowych można było wywieść posiadanie prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emeryta policyjnego, to fakt uchylenia § 8 rozporządzenia z 2002 r. nie miałby istotnego znaczenia, gdyż poprzez zmianę przepisów wykonawczych nie można pozbawić danej osoby prawa, które wynika z ustawy. W analizowanym stanie prawnym zachodzi jednak sytuacja odmienna, albowiem przepisy ustawowe nie przyznały emerytom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, natomiast w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o Policji z dnia 28 czerwca 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z przekroczeniem delegacji ustawowej przyznał takie uprawnienie emerytom policyjnym. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2004 r. (K 7/04, OTK–A 2004/10/109), stwierdzając w uzasadnieniu tego orzeczenia, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje zarówno podmiot uprawniony do uzyskania świadczenia, jak i cel świadczenia, ograniczając krąg uprawnionych do omawianego równoważnika pieniężnego wyłącznie do policjantów w służbie czynnej. Należy zatem przyjąć, że zamieszczony w przepisach wykonawczych, wydanych do art. 91 ustawy o Policji, zapis o odpowiednim stosowaniu w stosunku do emerytów policyjnych obowiązujących wobec policjantów zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, był normą wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. WSA w Białymstoku podkreślił ponadto, że uprawnienia emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, nie da się wyprowadzić także z ustawy emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. Ustawa ta przewiduje dwa zasadnicze uprawnienia związane z zaspakajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych. Pierwsze z nich wynika z art. 29 ust. 1 ustawy i jest uprawnieniem do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych mu organów albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Drugie uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych przewidziane jest w art. 30 ustawy emerytalnej i stanowi je prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia 27 października 2008 r., U 4/08, OTK ZU A, 2008 r., nr 8, poz.141) właśnie treść powołanych przepisów dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa emerytalna nie zapewniła emerytom i rencistom innych świadczeń. Jeżeli bowiem ustawowe prawo emerytów i rencistów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie emerytalnej art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie to wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy. Nie można też podzielić poglądu, że przepisy wykonawcze, w których znalazła się norma rozszerzająca ustawowy krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia, były wykonaniem zapisów ustawy emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. Zarówno bowiem rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., jak i obowiązujące przed nim rozporządzenie MSWiA z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz wcześniejsze zarządzenie MSWiA z 30 września 1997 r., zostały wydane na podstawie upoważnienia ustawowego z ustawy o Policji, przy czym do 7 listopada 2001 r. upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 91 ust. 2 tejże ustawy. dotyczące uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, zawierało wyłącznie upoważnienie do określenia aktem wykonawczym szczegółowych zasad przyznawania, zwracania i wysokości równoważnika. Dopiero ustawą zmieniającą ustawę o Policji z dnia 6 lipca 2001 r. (z mocą od 8 listopada 2001 r.) nadane zostało upoważnieniu ustawowemu brzmienie szersze, obowiązujące do dziś, zawierające między innymi sformułowanie "uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania". Treść upoważnienia ustawowego w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą była przedmiotem kontroli konstytucyjnej. W wyroku z dnia 29 listopada 2004 r., K 7/04 (OTK – A 2004/10/109) Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność art. 91 ust. 2 ustawy o Policji z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (przepisem określającym konstytucyjne standardy upoważnienia ustawowego). W uzasadnieniu Trybunał nie stwierdził by upoważnienie ustawowe dawało organowi wykonawczemu prawo do "wyjścia" poza oczywisty na poziomie ustawowym krąg podmiotów uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Stwierdzić zatem należy, że zamieszczany w przepisach wykonawczych, wydanych do art. 91 ustawy o Policji, przepis o odpowiednim stosowaniu w stosunku do emerytów policyjnych zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu obowiązujących wobec policjantów był normą wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. Taka norma nie mogła stanowić ważnej podstawy do nabycia przez emerytów (rencistów) policyjnych uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, co w konsekwencji nie pozwala skarżącej skutecznie powoływać się na ochronę praw słusznie nabytych. Konstytucyjna zasada ochrony prawa nabytych zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczenia praw podmiotowych przysługujących jednostce (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25.06.2002 r., K 45/01). Określenie praw i obowiązków jednostki może nastąpić wyłącznie w ustawie. W sytuacji nieistnienia uprawnień na gruncie ustawowym nie można mówić o skutecznym ich nabyciu w oparciu o przepis rozporządzenia wykonawczego nieznajdujący umocowania w ustawie. Przepisy wykonawcze zawsze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych. Z omówionych regulacji, zdaniem WSA w Białymstoku, jednoznacznie wynika, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom Policji pozostającym w czynnej służbie. Podobny pogląd został zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 czerwca 2008 r., I OSK 1012/07, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że równoważnik pieniężny za remont lokalu służy funkcjonariuszom czynnym, a nie emerytom i rencistom, gdyż inaczej byłoby to wyraźnie wskazane w ustawie. W sytuacji zaś, gdy uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostało przyznane emerytom, rencistom policyjnym na podstawie § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. (a więc przed 1 stycznia 2006 r.), to mając na uwadze, że przepis aktu wykonawczego był sprzeczny z ustawą, uchylenie tego przepisu nie narusza zasady ochrony praw nabytych). Skoro nie istniał i nie istnieje żaden inny przepis ustawy, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować emerytów policyjnych w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej, to trafnie organy rozpoznające sprawę uznały, że z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do przyznawania i wypłacania równoważnika pieniężnego dla emerytowanych funkcjonariuszy Policji. Dlatego też cofnięcie skarżącej z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu było naturalną konsekwencją uporządkowania regulacji prawnej i dostosowania treści przepisów wykonawczych do zgodności z zapisami ustawy o Policji. Z tym dniem całkowicie odpadła podstawa do dalszej wypłaty dla nich równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Powołanie jako formalnej podstawy decyzji cofającej uprawnienie przepisu § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie narusza prawa. Stosownie do tego przepisu decyzję o cofnięciu uprawnienia do wypłaty dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia lub uległy zmianie jego uprawnienia do norm zaludnienia. Jedynie uchylony § 8 rozporządzenia, stanowił podstawę pozwalającą stosować § 1 pkt 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła ta podstawa, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia, jako że w ogóle tego przepisu do nich nie stosuje się ( wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r. VIII SA/Wa 621/09 oraz z dnia 29 listopada 2006 r., II SA/Wa 1689/06). Również w wyroku z dnia 21 listopada 2006 r., II SA/Wa 1335/06 WSA w Warszawie opowiedział się za cofnięciem emerytom policyjnym uprawnień do równoważnika za remont lokalu jako drogą właściwą do dostosowania stanów faktycznych do obowiązującego prawa. Sąd ten stwierdził, że § 6 rozporządzenia wykonawczego z dnia 28 czerwca 2002 r. uzasadnia wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego wobec utraty przez emeryta policyjnego danego uprawnienia. Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny, a za jej wydaniem przemawia konieczność regulowania stanów faktycznych zgodnie z obowiązującym prawem. Prawidłowość powyższego stanowiska została potwierdzona wyrokiem NSA z 31 sierpnia 2010 r., I OSK 407/10. Przedstawionej oceny stanu prawnego sprawy nie zmienia treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2009 r., II SA/Wa 1136/09, na który powołuje się skarżąca. Wyrok ten dotyczył bowiem skargi wywiedzionej na decyzję organu Policji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, wydanej w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 kpa w następstwie uznania, że decyzja przyznająca równoważnik stała się bezprzedmiotowa w momencie wejścia w życie przepisu uchylającego § 8 rozporządzenia wykonawczego z dnia 28 czerwca 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym orzeczeniu wypowiedział się wyłącznie w kwestii stosowania art. 162 § 1 pkt 1 kpa, nie oceniał natomiast decyzji o cofnięciu uprawnień do równoważnika za remont lokalu i z tej przyczyny zawartej tam oceny prawnej nie można odnosić do niniejszej sprawy. Od powyższego wyroku WSA w Białymstoku skargę kasacyjną wywiodła K. P., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania, którego uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie faktu braku wyjaśnienia przez skarżony organ okoliczności faktycznych sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; - naruszenie prawa materialnego poprzez: a/ błędną wykładnię przepisów art. 91 ust. 1 ustawy o Policji i § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., polegającą na przyjęciu, że uchylenie § 8 wyżej wymienionego rozporządzenia stanowi podstawę do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do przyznanego emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont lokalu; b/ niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez uznanie, że zaskarżonej decyzji Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego w sytuacji gdy uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2002 r., zaś z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. nie wynika, aby eliminowało z obrotu decyzje ostateczne wydane na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2006 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle do wniosku strony z dnia [...] marca 2009 r. i pominął w swoich rozważaniach prawidłowość rozstrzygnięcia zarówno Komendanta Miejskiego Policji w L. jak i Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji. Wniosku strony w ogóle nie rozpatrzono, wydając decyzję stojącą w sprzeczności z decyzją z dnia [...] lutego 2002 r., ustalającą K. P. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tym samym sprawa nie została przez organ wyjaśniona. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy i obliguje sąd administracyjny do uchylenia decyzji. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w związku z dokonaną nowelizacją przepisów przyznających emerytom policyjnym prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu podkreślenia wymaga, że rozporządzenie zmieniające na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 r. nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do takiego równoważnika. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał, w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjentami uchylonego uregulowania. Jeżeli ustawodawca przewiduje konieczność ustania wcześniej ustalonych stanów prawnych, zazwyczaj zamieszcza w aktach nowelizujących stosowne dyspozycje. Skoro w rozporządzeniu nowelizującym ustawodawca nie wskazał konsekwencji uchylenia § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Ponadto należy wskazać, że podstawę wypłaty skarżącej równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, stanowiła decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] lutego 2002 r., która została wydana w czasie, gdy była podstawa faktyczna i prawna do jej wydania. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego. Eliminacja taka może nastąpić w sposób generalny, poprzez wprowadzenie przez ustawodawcę ściśle określonej normy intertemporalnej przewidującej taki skutek, albo też w drodze aktu o charakterze indywidualnym. Natomiast rozporządzenie Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego. Decyzja z dnia [...] lutego 2002 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, zatem wywołuje skutki, jakie wynikają z jej przedmiotowego zakresu, zaś z jej treści wynika przyznanie równoważnika za remont lokalu oraz częstotliwość otrzymywania tego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1104/10 wskazał, że nowelizacja powołanego rozporządzenia nie powodowała automatycznie wygaśnięcia decyzji administracyjnych przyznających funkcjonariuszom, emerytom czy rencistom prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Stosownie bowiem do zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić w wypadkach wskazanych w przepisach regulujących postępowanie administracyjne. W konsekwencji w tym stanie rzeczy, wydanie drugiej decyzji w przedmiocie przyznania równoważnika za remont lokalu byłoby pozbawione podstaw prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Za całkowicie chybiony i przy tym błędnie skonstruowany należy uznać przede wszystkim wytyk dotyczący art.134 § 1 P.p.s.a. Zdaniem kasatora Sąd I instancji miał uchybić tej normie, gdyż skoncentrował swoją uwagę jedynie na ocenie legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie cofnięcia skarżącej uprawnień do równoważnika pieniężnego na remont zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego, a pominął w ogóle fakt, że K. P. wcześniej ubiegała się nie tylko o stwierdzenie nieważności odrębnej decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji przyznającej jej uprawnienia do omawianego świadczenia, ale w istocie domagała się także wypłaty równoważnika za lata 2006 -2009, a takie żądanie nie zostało dotychczas przez organy Policji rozpoznane. W związku z tak sformułowanym i uzasadnionym powyższym zarzutem zaznaczyć należy, że myśl art.134 § 1 P.p.s.a sąd I instancji wydaje orzeczenie w granicach sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami, a także powołaną w skardze podstawą prawną. Brak związania granicami rozpatrywanej skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Może więc uwzględnić skargę z innych powodów niż te, które przytoczono w piśmie procesowym, jak też np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo iż strona skarżąca wnosiła jedynie o jego uchylenie. Podkreślić jednocześnie trzeba, że powołany przepis został tak skonstruowany, że powołanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przytoczeniem przepisów, które w ocenie kasatora zostały złamane przez organy administracji publicznej, a których to naruszeń nie zauważył sąd I instancji. Takiego wymogu w rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie dopełniono. Ograniczono się bowiem do wytyku złamania wyłącznie art.134 § 1 P.p.s.a., nie przytaczając jakichkolwiek przepisów, których naruszenia z urzędu nie dopatrzył się Sąd I instancji. W tej sytuacji i skoro zgodnie z art.183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny-za wyjątkiem zaistnienia przesłanek nieważności postępowania sądowego- związany jest granicami skargi kasacyjnej, to nie może za stronę uzupełniać czy modyfikować podstaw kasacyjnych i samodzielnie ustalać, jakich konkretnie uchybień popełnionych przez organy oraz jakich naruszonych przez nie przepisów miał zdaniem strony nie zauważyć Sąd I instancji. Niezależnie od powyższego podkreślić należy, że myśl art.134 § 1 P.p.s.a wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany granicami wniesionej doń skargi, ale zawsze wiążące są dla niego granice sprawy wszczętej taką skargą, a te bezspornie wyznacza przedmiot zaskarżonego działania organu. Dlatego też WSA w Białymstoku -wbrew sugestiom strony skarżącej kasacyjnie- nie był uprawniony działać w taki rozszerzający sposób, by rozpatrując skargę na decyzję w przedmiocie cofnięcia prawa do równoważnika za remont lokalu, mógł oceniać także zakres i sposób załatwienia wniosku złożonego w odrębnym postępowaniu zakończonym odrębną, wydaną na innej podstawie prawnej decyzją administracyjną. Dodać przy tym należy, że gdyby nawet K. P. rzeczywiście złożyła wniosek o wypłatę jej równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2009, to niepodejmowanie w tym zakresie stosownych działań procesowych organu, mogła ona zwalczać w odrębnym postępowaniu wszczętym takim wnioskiem a nie w toku postępowania w przedmiocie cofnięcia jej uprawnienia do omawianego świadczenia. Skoro w niniejszej sprawie skarga do WSA w Bydgoszczy dotyczyła tylko decyzji w przedmiocie cofnięcia prawa do równoważnika, to Sąd ten mógł i orzekał w granicach tylko takiej sprawy sądowoadministracyjnej. Nie wychodząc poza granice sprawy wyznaczone przedmiotem zaskarżonego aktu, WSA w Białymstoku nie złamał art.134 § 1 P.p.s.a, a tym samym także i z tych względów wytyk naruszenia tej normy ocenić należy jako nietrafny. Zamierzonego skutku nie mogły też odnieść pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym odnoszące się do art.92 ust.1 ustawy o Policji. Ten ostatni przepis stanowi, że "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej". Literalna wykładnia tej normy, a zwłaszcza sformułowania" policjantowi przysługuje" jednoznacznie dowodzi, że omawiana regulacja odnosi się jedynie do aktualnych funkcjonariuszy Policji. Takie wnioski płynące z literalnej wykładni art.92 ust.1 cyt. ustawy dodatkowo potwierdzają rezultaty wykładni systemowej wewnętrznej. Z przepisów ustawy, w tym jej rozdziału 8 zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" wynika bowiem, że powyższy akt prawny reguluje wyłącznie prawa i obowiązki, w tych uprawnienia mieszkaniowe policjantów, nie zaś wszystkich osób, które w przeszłości pełniły służbę w tej formacji. Ustawa o Policji nigdy nie stanowiła (i nadal nie stanowi) podstawy do przyznania równoważnika za remont lokalu emerytom i rencistom policyjnym oraz osobom pozostałym po zmarłym policjancie, czy też po zmarłym emerycie lub renciście policyjnym. Ustawodawca w art.92 ust.1 prawo do przedmiotowego świadczenia przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom, a w ust. 2 upoważnił właściwego ministra do określenia szczegółowych zasad przyznawania i cofania równoważnika, o którym mowa w ust.1, czyli świadczenia skonkretyzowanego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym, to jest przysługującego policjantom równoważnika za remont lokalu. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 92 ust.1 ustawy o Policji uznać należy za całkowicie chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przepis ten prawidłowo bowiem zinterpretował oraz właściwie go zastosował. W zaskarżonym wyroku trafnie ponadto zwrócono uwagę na to, że sytuację prawną emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin reguluje powołana ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej Służby Więziennej oraz ich rodzin. Zgodnie z jej unormowaniami do powyższej grupy osób uprawnionych przepisy ustawy o Policji zastosowanie mają tylko odpowiednio praz jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewiduje właśnie ta ustawa emerytalna. Zgodnie z art. 2 pkt 2 lit. c ustawy emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie inne świadczenia i uprawnienia, w tym prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Sąd I instancji, podzielając pogląd Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z dnia 27 października 2008 r., U 4/08, bezbłędnie zatem przyjął, że znaczenia tych przepisów nie da się ustalić nie wziąwszy pod uwagę unormowania zawartego w art. 30 tej emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. Dlatego konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej. Jedna z podstawowych reguł tej wykładni stanowi, że interpretator tak powinien ustalić znaczenie interpretowanej normy, żeby nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną, a jakąkolwiek normą należącą do tego samego systemu prawa ( por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 402). Zatem prawidłowe jest rozumowanie, że treść art. 30 dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła. Słusznie też Sąd I instancji wywiódł, że jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie to wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy. Innymi słowy mówiąc, przepisy te pozostawałyby z sobą w sprzeczności technicznej. Takie stanowisko utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. I OSK 409/11). W pełni podziela je także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na treść i charakter regulacji zawartej w § 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Podkreślić przy tym trzeba, że przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa. Nakazuje on wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, m.in. w przypadku, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Ten ostatni zaś przepis stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają: a) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, b) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, c) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, d) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, e) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, f) tymczasowej kwatery. Z przepisu w § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 roku jednoznacznie wynika, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje osobie, która łącznie spełnia 2 przesłanki: a) jest policjantem w służbie stałej, b) w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, ani on sam, ani członkowie jego rodziny nie posiadają żadnego z lokali wymienionych w tym przepisie. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. został uchylony § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., który był jedynym przepisem statuującym uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, to z tym dniem przestali oni spełniać pierwszy z warunków wymienionych w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, a co za tym idzie spełnione zostały przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia, nakazujące wydanie decyzji o cofnięciu emerytowi (renciście) uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego. Z powyższych względów zarzuty niewłaściwego zastosowania art.156 § 1 pkt.3 kpa oraz błędnej wykładni § 1 rozporządzenia z dna 28 grudnia 2005 r oraz § 6 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skoro istniała podstawa i zachodziły przesłanki do obligatoryjnego cofnięcia skarżącej przyznanego decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje nie naruszały prawa, w tym powołanych przepisów. Zatem nie zachodziły przesłanki nie tylko do stwierdzenia nieważności ale w ogóle do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Dodać przy tym należy, że art. 156 §1 pkt 3 kpa określa jako nieważną decyzję dotyczącą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przesłanki przewidziane w powołanym przepisie zachodzą w przypadku tożsamości obu spraw. Tożsamość tę wyznacza z jednej strony element podmiotowy, tj. gdy mamy bowiem do czynienia z tymi samymi stronami w sprawie oraz element przedmiotowy, na który składają się: ten sam stan faktyczny z którego wynikają prawa i obowiązki stron, oraz ta sama podstawa prawna. Wbrew twierdzeniom kasatora nie zachodzi tożsamość przedmiotów rozstrzygnięć zawartych w decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymanej w mocy decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Pierwsza z nich dotyczyła bowiem przyznania K. P. prawa do równoważnika za remont lokalu, natomiast druga cofnięcia uprawnień do tego świadczenia. Nie można więc uznać, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczyła sprawy już wcześniej rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.