II GSK 538/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. M. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 188/13 w sprawie ze skargi S. L. na uchwałę R. M. w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. M. w B. na rzecz S. L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 188/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. L. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w B., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Miejska w B. uchwałą z dnia [...] stycznia 2009 r. uchwaliła wysokość opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego. Jako podstawę prawna jej podjęcia wskazała art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm.). 15 listopada 2012 r. S. L., jako współdysponent do grobu murowanego rodzinnego wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa i zmianę wskazanej uchwały w części dotyczącej ustalenia opłat wskazanych w Tabeli w pkt 2 lit. i, j i h czyli opłaty za każde następne miejsce w grobie rodzinnym murowanym w kwocie 550 zł + VAT, opłaty za dalsze użytkowanie grobowca dwumiejscowego po 20 latach w kwocie 1 100 zł + VAT oraz zawężenie czasu do korzystania z wyżej opisanego grobu do lat 20, gdyż prawo powszechnie obowiązujące nie daje radzie miejskiej kompetencji do nakładania opłat z tytułu dalszego użytkowania grobu murowanego przeznaczonego do umieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby (przeznaczonego do pochówku więcej niż jednych zwłok) po upływie lat 20. Wezwanie zostało rozpatrzone negatywnie. S. L. zaskarżył uchwałę wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., który uznał jej zasadność i stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) w związku z art. 91 ust. 1 i ust. 4 i w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zaskarżonej uchwale nadano charakter prawa miejscowego mimo braku ku temu podstawy prawnej. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji, w pierwszej kolejności rozważał kwestię przedmiotu zaskarżenia i związanie zarzutami skargi, które ograniczały się do stwierdzenia nieważności tyko poszczególnych punktów załącznika do uchwały (Tabeli opłat). Konstatując, że związanie dotyczy przedmiotu zaskarżenia czyli konkretnego aktu lub czynności, kwestionowanych przez uprawniony podmiot. Następnie badał posiadanie przez skarżącego legitymacji do zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności naruszenie chronionego prawem interesu prawnego skarżącego oraz spełnienie wymogów formalnych skargi. Ustalenia te wypadły dla skarżącego pozytywnie, gdyż zaskarżona uchwała jest z zakresu administracji, interes prawny skarżącego wynika z tzw. prawa do grobu określonego w art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tj. Dz. U. z 2011 r. nr 118, poz. 687 ze zm.) został naruszony poprzez ustanowienie opłaty za użytkowanie grobowca rodzinnego murowanego i za każde następne miejsce w grobowcu, wcześniej bezskutecznie organ został wezwany do usunięcia naruszenia interesu prawnego i skargę wniesiono w terminie. Dalej Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej dotyczącej gospodarowania cmentarzami komunalnymi obejmującym m.in. utrzymanie cmentarzy. Zadanie to należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 13 u.s.g.). Następnie rozstrzygał o charakterze prawnym zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarcze komunalnej. W szczególności rozważał zasadność podjęcia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego, co wynika z brzmienia § 4 uchwały nakazującego opublikowanie jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, co nastąpiło w dniu 19 marca 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. Z 2009 r., nr 144, poz. 1006). Wskazuje również na to przywołany w podstawie prawnej wydanej uchwały art. 42 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że "zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz.1172 i nr 232, poz.1378)". ustawa ta w art. 13 pkt 2 stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W ocenie Sądu, ponieważ art. 17 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że sprawy cmentarzy gminnych należą do zadań własnych gminy, a art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, że utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Nie ma też wątpliwości, że cmentarz komunalny wchodzi w skład mienia komunalnego, gospodarowanie którym, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym należy do zadań wójta. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Sąd pierwszej instancji odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarcze komunalnej oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach, nie można wywieść normy prawnej dającej podstawę do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego. Brak takiej normy prawnej przesądza o niemożności uznania zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego, bowiem organy samorządu terytorialnego mogą stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). W konsekwencji Rada Miejska w B. tworząc akt prawa miejscowego poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały działała bez upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego w zakresie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w B., co czyni zaskarżoną uchwałę wadliwą w stopniu istotnym niezależnie od trafności lub nie twierdzeń podnoszonych w skardze a dotyczących treści poszczególnych punktów załącznika do uchwały (Tabeli opłat). Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Do takowych należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowanie uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego- przez wadliwa ich wykładnię –oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Ty, samym przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest istotnym naruszeniem prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Również pozostałe wskazane w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowiły podstawy do nadania uchwale rangi prawa miejscowego. Art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odsyła do upoważnienia zawartego w innej ustawie, a art. 40 ust. 2 do ustawy o samorządzie gminnym. Określenie w sposób konkretny wysokości opłat nie mieści się też w "zasadach korzystania" z gminnych obiektów (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.) czy art. 41 tej ustawy, który określa wyłącznie formę aktu prawa miejscowego, a art. 41 ust. 2-5 nie dotyczy kompetencji rady gminy. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła Rada Miejska w B. i zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, a to: - art. 87 ust. 2 i art. 92 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez przyjęcie, ze zaskarżona uchwała ustalająca wysokość opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w B. nie stanowi prawa miejscowego, - art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała nie podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego i nie wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł między innymi, że istotą aktu prawa miejscowego stanowionego przez organy gminy jest jego charakter normatywnego aktu generalnego, skierowanego do nieograniczonej liczby adresatów na terenie danej gminy, a zaskarżona uchwała spełnia te wymogi gdyż w istocie stanowi cennik usług. Wskazał również na inne wyroki sądów administracyjnych, które prezentują pogląd, że art. 4 ust. 1 kt 2 ustawy o gospodarcze komunalnej zawiera upoważnienie ustawowe, na podstawie którego przysługiwałoby radzie gminy prawo stanowienia aktu prawa miejscowego regulujące wysokość opłat za usługi na cmentarzu komunalnym oraz uznają opłaty za usługi świadczone przez zarząd Cmentarza komunalnego w K. za prawo miejscowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. L. wniósł o jej oddalenie jako wniesionej przez uprawniony podmiot (uchwała 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, LEX nr 1225396) i niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna oparta została jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), a jego nieuwzględnienie zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do oddalenia skargi kasacyjnej, chyba że wystąpiłyby przesłanki nieważności, które sąd uwzględnia z urzędu. Sytuacja taka nie wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy opłaty za korzystanie z cmentarza komunalnego może nakładać rada gminy w formie uchwały jako aktu prawa miejscowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak upoważnienia ustawowego dla Rady Miejskiej w B. do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego w zakresie ustalania wysokości opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego w B. Bezzasadny jest zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), poprzez uznanie, że uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat cmentarnych, podjęta na podstawie przepisów art. 40 ust. 1, art. 41 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie jest aktem prawa miejscowego. Wskazana uchwała Rady Miejskiej w B. reguluje wysokość opłat za korzystanie z Cmentarza Komunalnego położonego w tej miejscowości, w tym za rezerwację miejsca na cmentarzu, dzierżawę miejsca pod wykopanie grobu czy budowę grobowca, itd. Wnoszący skargę kasacyjną kwestionuje brak istnienia podstawy prawnej do uregulowania odpłatności za korzystanie z cmentarza komunalnego w drodze uchwały rady gminy, która dodatkowo ma charakter aktu prawa miejscowego. Upatruje go, odmiennie niż Sąd pierwszej instancji, w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Sąd orzekający w sprawie w pełni akceptuje pogląd przedstawiony w zaskarżonym wyroku, który znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt 758/10. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, sprawy cmentarzy gminnych należą do zadań własnych gminy. Jak wynika to z treści art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Jest przy tym oczywiste, że cmentarz komunalny wchodzi w skład mienia komunalnego, a w myśl przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o samorządzie gminnym, gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zestawiając wskazany art. 4 z art. 7 ustawy o cmentarzach należy stwierdzić, że w sprawie znajdzie zastosowanie ten ostatni wskazany przepis, jako lex specialis. Tym samym ustawa o cmentarzach stanowi podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok (art. 7 ust. 2) oraz wyłączenie tego upoważnienia w stosunku do grobów murowanych (art. 7 ust.3) i określa zasady korzystania z grobów (ziemnych i murowanych). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, nie można wywieść normy prawnej dającej podstawę do nakładania na obywateli świadczeń publicznoprawnych w drodze aktu prawa miejscowego. Brak takiej normy prawnej przesądza o niemożności uznania uchwała Rady Miejskiej w B. z [...] stycznia 2009 r. za akt prawa miejscowego, bowiem organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Przypomnieć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wypowiadał się, iż art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (zob. np.: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., OSK 821/04; wyrok NSA z dnia 20 października 2005 r., II OSK 138/05; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006 r., II OSK 19 /06; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2010 r., II GSK 1103 /08) i pogląd ten należy w pełni zaaprobować. Odnosząc się do rozważań Sądu pierwszej instancji dotyczących wykładni oraz stosowania przepisów art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, że Sąd orzekający w pełni je podziela. Żaden ze wskazanych przepisów nie stanowi dla Rady podstawy określenia w sposób konkretny wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego, a tym bardziej nadanie podjętej w tej kwestii uchwale rangi prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy skoro art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie zawierał upoważnienie ustawowe na podstawie którego przysługiwało Radzie Miejskiej w B. prawo stanowienia aktu prawa miejscowego regulującego wysokość opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego położonego w tej miejscowości, to zaskarżony wyrok z dnia 21 listopada 2013 r. nie narusza prawa. Nie potwierdzają także zasadności zarzutów skargi kasacyjnej przywołane wyroki sądów administracyjnych, w tym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. gdyż odnoszą się one do innych stanów faktycznych a w szczególności innych aktów niż uchwała rady miejskiej. Mając na względzie, że skarga kasacyjna oparta została jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), który nie znalazł potwierdzenie, to skarga kasacyjna podlega oddaleniu.