III SA/Gd 757/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r., sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 7 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia 5 lipca 2013 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 5 lipca 2013 r. (nr [...]), którą organ odmówił przyznania K. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 16 maja 2013 r. K. S. (dalej: "strona", "skarżąca") wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką – K. S. Decyzją z dnia 5 lipca 2013 r. (nr [...]) Burmistrz – działając na podstawie art. 3, art. 5 ust. 2, ust. 4, art. 16a, art. 24 ust. 1, ust. 2, ust. 2a, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: "k.p.a.", oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r., poz. 3) – orzekł o: 1/ odmowie przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką – K. S., na okres od 1.05.2013 r. do 31.10.2013 r.; 2/ odmowie przyznania stronie składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, na ww. okres; 3/ odmowie przyznania stronie składki na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, na ww. okres. W uzasadnieniu organ stwierdził, że stosownie do art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z akt sprawy wynika, że strona zakończyła ostatnie zatrudnienie w dniu 30 października 2009 r., po czym pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Od dnia 24 grudnia 2010 r. pozostawała osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Następnie od dnia 1 czerwca 2011 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Organ podkreślił, że K. S. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 22 lutego 2011 r. W okolicznościach sprawy nie można przyjąć, że strona zrezygnowała z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką. Zatem świadczenie nie mogło być przyznane, mimo spełnienia wszystkich pozostałych przesłanek. Strona odwołała się od tej decyzji podnosząc, że zrezygnowała z zatrudnienia, gdyż w celu opiekowania się matką odmówiła podjęcia prac społeczno-użytecznych oraz zaprzestała poszukiwania pracy. Nieprawdziwe są twierdzenia organu, że jej brat przygotowuje posiłki dla matki, bowiem on sam wymaga opieki. Tylko strona wykonuje obowiązki związane z opieką nad matką. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 sierpnia 2013 r. (nr [...]) - działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt. 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16a ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez stronę a opieką sprawowaną nad matką. Wskazał przy tym na różnicę w brzmieniu art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku tego drugiego przepisu, dotyczącego świadczeń pielęgnacyjnych, mowa jest o niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki (...). Zdaniem organu, jeżeli racjonalny ustawodawca w tym samym akcie prawnym odmiennie reguluje przesłanki przyznawania podobnych świadczeń, to niemożliwym jest przyjęcie, że interpretacja prawa do takich świadczeń może być taka sama. Należy zatem uznać, że przesłanki przyznania wyżej wskazanych świadczeń nie są tożsame. Stronę obciąża obowiązek alimentacyjny względem matki. Spełnia również kryterium dochodowe, warunkujące możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 3 czerwca 2013 r. wynika, że strona opiekuje się matką. Niemniej jednak w okresie poprzedzającym ustalenie, że matka jest w znacznym stopniu niepełnosprawna strona nie pracowała i nie wykonywała innej pracy zarobkowej. Niepełnosprawność w stopniu znacznym jej matki została stwierdzona orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 22 lutego 2011 r., ze wskazaniem istnienia od stycznia 2011 r. W opisanej sytuacji brak możliwości przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zarobkowania przez stronę (ostatnią pracę zarobkową zakończyła 15 grudnia 2009 r.) a zaistniałą ponad rok później, koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że decyzja w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma charakteru uznaniowego. Zasiłek ten przysługuje wyłącznie w wypadku łącznego spełnienia wszystkich przesłanek z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. K. S. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że całkowicie nie zgadza się z twierdzeniami organów, gdyż proponowano jej podjęcie pracy ale z uwagi na stan zdrowia matki nie podjęła zatrudnienia. Obecnie nie może pozostawić matki bez opieki. Argumentacja organów jest błędna i krzywdząca. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2013 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza z dnia 5 lipca 2013 r. (nr [...]) w sprawie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespoł ds. Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 22 lutego 2011 r. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane zostało spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca – K. S. od dnia 15 grudnia 2009 r. nie pozostaje w zatrudnieniu. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy. Innymi słowy, pomimo ustalenia w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że skarżąca faktycznie opiekuje się na co dzień matką (robi zakupy, pomaga w codziennych czynnościach higienicznych, wychodzi na spacery, do lekarza, realizuje recepty, załatwia wszystkie sprawy urzędowe), a matka posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, to wobec faktu nie pozostawania w zatrudnieniu lub nie wykonywania innej pracy zarobkowej, brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżąca zrezygnowała z którejkolwiek z ww. form aktywności zawodowej w celu konieczności sprawowania stałej opieki nad swoją matką. W ocenie organów brak jest bowiem powodu do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą a istniejącą koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką (niepełnosprawność ta datowana jest dopiero od stycznia 2011 r.). Organy przy tym zaakcentowały, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. W ocenie Sądu prezentowana przez organy w niniejszej sprawie wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki w następstwie rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/doc/0C147F93EA). A skoro tak, to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę nie pozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Reasumując, w ocenie Sądu nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a.