I OSK 821/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 124/13 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 124/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi A. S. na postanowienia: I. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu, II. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] Wójt Gminy Borzęcin umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne: nr [...] na odcinkach przylegających do działki nr [...] położonych w obrębie [...] gmina B. zatwierdzającej ustalone protokolarnie w toku postępowania rozgraniczeniowego granice działki nr [...] na odcinkach przylegających do działki nr [...] położonej w obrębie [...] gmina B. zakończonego decyzją ostateczną Wójta Gminy Borzęcin z dnia [...] września 1999 r. Nr [...]. Decyzja została wysłana m.in. do A. S. na wskazany przez nią adres, jednak pomimo dwukrotnego awizowania w dniach 6 i 13 września 2012 r. strona nie odebrała przesyłki. I. W piśmie z dnia 12 listopada 2012 r. A. S. wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy Borzęcin z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], podając, że we wrześniu przebywała na urlopie i nie wiedziała, że listonosz zostawił dla niej awizo. Wskazała, że mąż, który przebywał wtedy w domu, nie poinformował ją o tym fakcie, gdyż wówczas skróciłaby swój urlop by odebrać pismo. A. S. dodała, że o decyzji Wójta Gminy Borzęcin dowiedziała się w dniu 7 listopada 2012 r., tego dnia uzyskała kopię decyzji. Do wniosku o przywrócenie terminu A. S. dołączyła odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 58 § 1 i art. 59 § 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że jedną z przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, określonych w art. 58 § 1 i § 2 kpa jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku swojej winy. W ocenie organu A. S. nie uprawdopodobniła, że uchybiła terminowi bez swojej winy. Z treści wniosku o przywrócenie terminu wynika, że przesyłka zawierająca decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie została odebrana przez A. S., gdyż we wrześniu przebywała ona na urlopie poza miejscem zamieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie stwierdziło, że przesyłka zawierająca decyzję Wójta Gminy Borzęcin była dwukrotnie awizowana, po czy zwrócono ją do nadawcy z adnotacją, że przesyłki nie podjęto w terminie. Organ uznał zatem, że w dniu 21 września 2012 r. nastąpiło skuteczne doręczenie powyższej zgodnie z treścią art. 44 kpa. W ocenie organu okoliczność, że strona przebywała na urlopie i nie miała wiedzy dotyczącej pozostawienia przesyłki nie może usprawiedliwiać jej zawinienia w uchybieniu terminu, albowiem istotą regulacji zawartej w art. 44 kpa jest umożliwienie doręczenia i odebrania przesyłki również w przypadku nieobecności adresata. Uchybienia terminu nie usprawiedliwia również to, że mąż wnioskodawczyni nie poinformował jej o awizowaniu przesyłki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie przeprowadziło postępowania wyjaśniającego w sprawie, a powołany przepis art. 134 kpa ma zastosowanie w sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu bez jednoczesnego wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca taki wniosek złożyła jednak został on rozpatrzony odmownie. Następnie w otwartym dla strony terminie do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na odmowę przywrócenia terminu, organ wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. II. Z kolei postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania, wskazując, że przesyłka zawierająca decyzję Wójta Gminy Borzęcin z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] została przesłana na adres A. S. Z adnotacji poczty wynika, że przesyłka była dwukrotnie awizowana: w dniu 6 i 13 września 2012 r. po czym nastąpił jej zwrot do nadawcy z adnotacją, że nie podjęto jej w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podniosło, że zgodnie z treścią art. 44 kpa, w dniu 21 września 2012 r. nastąpiło skuteczne doręczenie A. S. zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym organ stwierdził, że sporządzone w dniu 12 listopada 2012 r. odwołanie, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 14 listopada 2012 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu, ponadto wniosek A. S. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie został uwzględniony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca wskazała, że we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania uprawdopodobniła swój brak winy w uchybieniu terminu. W czasie doręczenia decyzji organu I instancji przebywała na urlopie i nie wiedziała o awizowaniu przesyłki. Uważa zatem, że nie można dopatrzyć się jakiejkolwiek jej winy w uchybieniu terminu, czy też braku staranności w prowadzeniu swoich spraw. Skarżąca zarzuciła organowi, że nie wzięło pod uwagę, że strona, która ze względu na swoją chwilową nieobecność w miejscu zamieszkania nie ma wiedzy w kwestii pozostawienia jej awiza nie jest w stanie odebrać przesyłki, przy zachowaniu nawet najwyższej staranności. Zdaniem skarżącej, nie można wymagać od strony w toku trwającego ponad 5 lat postępowania by przez cały ten czas oczekiwała na doręczenie decyzji organu. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowiska w sprawach i wniosło o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 124/13 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej: ppsa, oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że skarżąca nie uprawdopodobniła, iż uchybiła terminowi bez swojej winy. Sąd przytoczył art. 58 § 1 kpa, zgodnie z którym "w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy." Zdaniem Sądu z treści przepisu wynika wprost, że przywrócenie terminu może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy strona uprawdopodobni, że nie dopełniła obowiązkowi bez swojej winy. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca w żaden sposób nie wykazała braku swojej winy w niedochowaniu terminu. Skarżąca nie wskazała organowi aktualnego miejsca pobytu jako adresu do korespondencji, nie upoważniła innego uczestnika postępowania administracyjnego, ani członka swojej rodziny do działania w jej imieniu, nie wykazała, z jakiego obiektywnego względu mąż nie mógł odebrać kierowanej do niej przesyłki, ani że jej mąż obecny w domu nie był w stanie – ze względów obiektywnych - powiadomić ją o nadejściu przesyłki. Wyjaśnienia skarżącej, że w chwili nadejścia przesyłki przebywała na urlopie u rodziny w okolicach Wrocławia i z tego względu nie odebrała przesyłki, nie mogą stanowić okoliczności, która wskazywałaby na brak winy (choćby nieumyślnej) po stronie skarżącej w uchybieniu terminu. W ocenie Sądu wobec okoliczności, że organ administracji prawidłowo stwierdził doręczenie skarżącej decyzji Wójta Gminy Borzęcin z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] i odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, to zdaniem Sądu organ prawidłowo - wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 134 kpa - w konsekwencji uznał, że odwołanie od decyzji sporządzone w dniu 12 listopada 2012 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu 14 dni do jego wniesienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego, pełnomocnik skarżącej A. S., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 174 pkt 1 ppsa w zw. z art. 58 § 1 kpa oraz w zw. z art. 41 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie błędną wykładnię, prowadzące do przyjęcia przez Sąd, że skarżąca nie wykazała braku winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania, nie informując organu o zmianie adresu, podczas gdy skarżąca swego adresu nie zmieniła, 2) art. 174 pkt 1 ppsa w zw. z art. 41 § 1 kpa oraz w zw. z art. 8 kpa i art. 9 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (art. 41 § 1 kpa) oraz brak zastosowania (art. 8 kpa i art. 9 kpa) i uznanie przez Sąd, że skarżąca miała obowiązek poinformowania o zmianie miejsca pobytu, podczas gdy nie została o tym obowiązku należycie pouczona, 3) art. 174 pkt 1 ppsa w zw. z art. 44 § 2 i § 3 kpa poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem przez Sąd, że organ administracyjny prawidłowo stwierdził doręczenie skarżącej decyzji Wójta Gminy Borzęcin, która to doręczona została z naruszeniem terminów określonych w przywołanym przepisie. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 134 ppsa w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz w zw. z art. 8 kpa i art. 9 kpa poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy przy ocenie wszystkich okoliczności sprawy, winny być one uwzględnione, 2. art. 134 ppsa w zw. z art. 58 § 1 kpa oraz art. 44 § 2 i § 3 poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało niedokonaniem przez Sąd oceny zgodności z prawem doręczenia decyzji, w odniesieniu do której skarżąca wnioskowała o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a która to nie została skarżącej skutecznie doręczona. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej podniósł, że nie należy dopatrywać się winy w niedochowaniu terminu przez skarżącą, która ze względu na nieobecność nie mogła odebrać przesyłki, nie można stawiać skarżącej zarzutu, że odpowiada za działania lub zaniechania osób pozostających z nią we wspólnym gospodarstwie domowym, w tym za brak powiadomienia skarżącej prze jej męża. Nadto Sąd nie zweryfikował czy organ administracji pouczył skarżącą o obowiązku informowania organu o każdej zmianie miejsca pobytu i w konsekwencji niewłaściwie zastosował art. 41 § 1kpa. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał, że przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 kpa jest konieczność dwukrotnego awizowania, tymczasem zawiadomienie pozostawione zostało w naruszeniem terminu, o którym mowa w art. 44 § 2 i § 3 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności powodujących nieważność postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 ppsa, a także nie ma miejsca żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji. W tej sytuacji kontrola zaskarżonego wyroku dotyczy jedynie zakresu wyznaczonego podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. I. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, podzielając stanowisko organu co do niespełnienia przez skarżącą, określonych w art. 58 § 1 kpa, przesłanek przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, powołał się na ugruntowane w piśmiennictwie i w orzecznictwie sądowym stanowisko dotyczące stosowania tego przepisu, zgodnie z którym kwestię winy w uchybieniu terminu należy rozpatrywać w kontekście obowiązku strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych i w związku z tym, że przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu można zatem mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia. W niniejszej sprawie skarżąca oświadczyła, że nie mogła odebrać przesyłki zawierającej decyzję Wójta Gminy Borzęcin z dnia [...] sierpnia 2012 r., a tym samym wnieść w terminie odwołania od tej decyzji, ze względu na to, że we wrześniu przebywała na urlopie poza miejscem zamieszkania. Z żadnego pisma złożonego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, jak również skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, nie wynika przy tym, aby wyjazd ten był nagły i od skarżącej niezależny. Okoliczności powyższe, niekwestionowane przez skarżącą, nie uzasadniają przywrócenia uchybionego terminu. Nie są to bowiem okoliczności obiektywne, występujące bez woli strony, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa, a zatem może mieć ono miejsce jedynie wtedy, gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. W tej sytuacji słusznie wskazał Sąd I instancji, że skoro postępowanie zakończone decyzją Wójta Gminy Borzęcin z dnia [...] sierpnia 2012 r. prowadzone było przez blisko 5 lat, skarżąca wyjeżdżając poza miejsce zamieszkania, należycie dbając o swoje interesy, mogła poinformować organ o czasowej nieobecności w stałym miejscu zamieszkania, ewentualnie wskazać adres do korespondencji, tym bardziej, że jej nieobecność trwała ok. miesiąc. Udzielenie takiej informacji niewątpliwie pozwoliłoby wysłać korespondencję na adres tymczasowy, bądź poczekać z jej doręczeniem na powrót skarżącej. Jeden z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, iż na skutek braku pouczenia skarżącej o możliwości poinformowania o zmianie miejsca pobytu skarżąca bez swojej winy uchybiła terminowi do wniesienia odwołania decyzji Wójta Gminy Borzęcin z dnia [...] sierpnia 2012 r. Podkreślić należy, że art. 9 kpa stanowiący jedną z zasad postępowania administracyjnego, nakłada na organ administracyjny prowadzący postępowanie obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie sposób jednak uznać, że obowiązek informowania stron ma charakter absolutny, a zatem, że na organie ciąży obowiązek pouczania strony o wszelkich możliwych konsekwencjach jej działań i zaniedbań w postępowaniu. Zasady ogólne kpa mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej. Tym samym skutków zaniedbania strony nie można przerzucać na organ, wywodząc wadliwość rozstrzygnięcia. II. Wśród podstawowych wymogów każdej czynności procesowej mieści się konieczność jej dokonania w zakreślonym terminie. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się w ciągu 14 dni od daty doręczenia decyzji. Termin ten ma charakter ustawowy, a uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony. Upływ takiego terminu organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. W myśl przepisów kpa regulujących zagadnienie doręczenia zastępczego, aby doręczenie to mogło zostać uznane za skuteczne musi być spełniony podstawowy warunek pozostawania pisma do odbioru w placówce pocztowej przez okres 14 dni (art. 44 § 1 pkt 1 kpa). W niniejszej sprawie niewątpliwie dochowano powyższego warunku, skoro przesyłkę awizowano dwukrotnie, pierwszy raz w dniu 6 września 2012 r., powtórnie za 7 dni tj. w dniu 13 września 2012 r. zaś przesyłkę zwrócono do nadawcy w dniu 21 września 2012 r. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1371/10). Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie postanowień odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.