II OSK 1754/14

Dnia 15 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Leszek Kamiński /spr./ sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B., A. B. i J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1013/13 w sprawie ze skargi P. B., A. B. i J. C. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 28 lutego 2013 r. nr ... w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1013/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. B., A. B. i J. C., zw. dalej skarżącym, na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zw. dalej WINB, z dnia 28 lutego 2013 r., nr ..., w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. W motywach wyroku Sąd I instancji wskazał, że kontroli poddana została decyzja WINB z dnia 28 lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 18 grudnia 2012 r. orzekającą o nakazaniu skarżącym – właścicielom lokalu ‒ przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku przy ul. L. K. .. w W., pełniącego obecnie funkcję usługowo-biurowo-handlową, bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 71 a ust. 4 w zw. z art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Sąd I instancji stwierdził, że wobec wydania przez organ I instancji postanowienia, z dnia 23 października 2012 r., o wstrzymaniu użytkowania lokalu mieszkalnego nr 1 w budynku przy ul. L. K. ... w W., pełniącego funkcję usługowo-biurowo-handlową bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi oraz nałożenia na właścicieli lokalu obowiązku przedstawienia dokumentów wskazanych w art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia i braku zastosowania się do powyższego rozstrzygnięcia przez skarżących, orzeczenie nakazujące przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania zawarte w decyzji z dnia 18 grudnia 2012 r. było obligatoryjne. Lokal którego dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie został oddany do użytkowania jako lokal mieszkalny, a jego przeznaczenie zostało zmienione bez zgłoszenia właściwemu organowi, poprzez przeznaczenie na działalność biurowo-handlowo-usługową. Zdaniem Sądu, okoliczność tę należało zatem uznać za bezsporną. Za bezsporne Sąd uznał także, że mimo skierowania do skarżących postanowienia z dnia 23 października 2012 r. wstrzymującego użytkowanie lokalu i nakładającego obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów, nie tylko nie została złożona wskazana w postanowieniu dokumentacja, ale i nie zaniechano użytkowania lokalu. Jednocześnie, Sąd podał, że skarżący opierają swoje stanowisko na wadliwości ustaleniach faktycznych, polegających na przyjęciu, (1) iż prowadzona przez najemcę w lokalu działalność biurowa doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, wielkości lub układu obciążeń, wywodząc jednocześnie, (2) że organ błędnie zastosował przepisy prawa materialnego uznając, (3) że wykonywane w okolicznościach niniejszej sprawy prace biurowe i projektowe nieuciążliwe dla budynku i otoczenia stanowią zmianę sposobu użytkowania lokalu. Odnosząc się do ww. zarzutów Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi zmiana przeznaczenia budynku z funkcji mieszkalnej na biurową zmieniało warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, wielkość lub układ obciążeń co wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690 ze zm.), zw. dalej rozporządzeniem. Odmienne są bowiem regulacje dotyczące budynków mieszkalnych i regulacje dotyczące budynków użyteczności publicznej (§ 3 pkt 9 i § 3 pkt 6 rozrządzenia). Zdaniem Sądu, zmiana sposobu użytkowania lokalu, która miała miejsce w niniejszej sprawie winna zostać zatem zgłoszona właściwemu organowi. W tych okolicznościach, Sąd uznał, że dołączone do skargi dokumenty (w tym oświadczenie najemcy lokalu oraz ocena techniczna pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie i nie spełniają przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, brak było jednocześnie podstaw do stwierdzenia zarzucanego przez skarżących błędu w ustaleniach faktycznych oraz naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi organy nie naruszyły przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił. W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi lub o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a mianowicie: 1) art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 w zw. z art. 71 a ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że każde przeznaczenie lokalu mieszkalnego na cele niemieszkalne stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu powyższego przepisu, wymagającą uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, niezależnie od tego, czy prowadzi do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń; tymczasem tylko taka zmiana sposobu użytkowania wymaga na podstawie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego zgłoszenia, która odpowiada definicji zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; zdaniem Sądu, niezgłoszenie jakiejkolwiek zmiany przeznaczenia lokalu mieszkalnego na cele niemieszkalne ‒ niezależnie od tego, na czym ta zmiana polega ‒ stanowi podstawę uprawniającą organ do wydania postanowienia o wstrzymaniu jego użytkowania, a następnie do nakazania w drodze decyzji przywrócenia poprzedniego sposobu korzystania, oparcie wyroku na powyższej błędnej wykładni spowodowało naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji WINB z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt: ... i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla ... W., zw. dalej PINB, nr ..., z 18 grudnia 2012 r., II) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11, art. 8 k.p.a. i 140 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji WINB z dnia 28 lutego 2013 r. i decyzji PINB z dnia 18 grudnia 2012 r., pomimo tego, że nie wyjaśniono w żaden sposób na czym polegają w stanie faktycznym niniejszej sprawy owe rzekome zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego; brak jest ponadto jakichkolwiek wytycznych wskazujących, które z elementów obecnego stanu należy wyeliminować/zmodyfikować, aby przywrócić lokal do poprzedniego sposobu korzystania; nie uwzględniono okoliczności faktycznych i dokumentów przedłożonych przez skarżącego do akt sprawy, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia ‒ Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana przeznaczenia budynku z funkcji mieszkalnej na biurową zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, wielkość lub układ obciążeń bowiem odmienne są regulacje dotyczące budynków mieszkalnych (§ 3 pkt 9 rozporządzenia) i dotyczące budynków użyteczności publicznej (§ 3 pkt 6 rozporządzenia); Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie wskazał, o jakie odmienne regulacje tego rozporządzenia chodzi ‒ nie podał więc podstawy prawne rozstrzygnięcia; Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił ponadto, dlaczego powołał się na definicję budynku mieszkalnego i budynku użyteczności publicznej z ww. rozporządzenia, w sytuacji, w której sprawa dotyczy lokalu, a nie budynku; zgodnie z § 1 tego rozporządzenia ustala ono warunki techniczne, jakim powinno odpowiadać poszczególne budynki w rozumieniu prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść ‒ w granicach określonych w skardze ‒ do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd I instancji określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe. Wobec powyższego w związku z tym, że w skardze kasacyjnej sformułowano ściśle powiązane zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 w zw. z art. 71 a ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez jego błędną wykładnię. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie czy, jak twierdzi strona skarżąca kasacyjnie, nie wszystkie zmiany użytkowania lokalu, czy budynku zasługują na miano zmian, o których mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, przez co w konsekwencji, czy wszystkie wymagają zgłoszenia takiej zmiany. W odniesieniu do wyżej przedstawionego zagadnienia w skardze kasacyjnej postawiono tezę, że nie każda zmiana funkcji, w tym przypadku zmiana z funkcji mieszkalnej na biurową, wymaga zgłoszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy jednak stwierdzić, że w przypadku zmiany funkcji konieczne jest przedsięwzięcie czynności z art. 71 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje, jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje zmian zostały wymienione jedynie przykładowo. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego. Tak więc nie tylko zmiana rodzaju użytkowania obiektu budowlanego, lecz także znaczące zwiększenie realizowanej już działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie mogą powodować niekorzystne dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA/Kr 337/96, "Przegląd Gospodarczy" 1997, nr 7, s. 39, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2144/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zw. dalej CBOSA). Zatem skoro w ramach dotychczasowej funkcji jedynie poprzez intensyfikację dotychczasowego użytkowania obiektu, bez zmiany jego funkcji można spowodować zmianę wymagającą zgłoszenia do właściwego organu, to tym bardziej, jeśli dochodzi do zmiany funkcji takiego obiektu konieczne jest przedsięwzięcie czynności z art. 71 Prawa budowlanego. W innym przypadku pozbawione byłyby sensu przepisy wymagające od inwestora dostarczenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 71 ust. 2 § 4 Prawa budowlanego). Co więcej stwierdzić należy, że nawet gdyby nie zmieniono warunków przeciwpożarowych czy obciążeń sanitarno epidemiologicznych, a doszłoby do zmiany funkcji, wbrew ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego, to nie można byłoby uznać, że zmiana taka jest z nim zgodna. Tym samym należy ponownie zaakcentować, że nie tylko enumeratywnie wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego elementy przesądzają o tym czy takie zgłoszenie jest konieczne, czy też nie, gdyż przepis ma charakter otwarty. Podkreślić również należy, że nie sposób wymagać od posiadacza lokalu wiedzy na temat warunków technicznych jakim te lokale mają odpowiadać, dlatego też w art. 71 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego wskazano, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania, bez wykonania robót budowlanych, należy dołączyć wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane ekspertyzę, z której będzie wynikało, że dla warunków określonego lokalu jest, bądź nie jest wymagane odpowiednie dostosowanie do warunków technicznych. Na podstawie takiej ekspertyzy można ocenić, czy zachodzą przesłanki do zgłoszenia przedsięwzięcia, a następnie do wydania pozwolenia przez organ budowlany. Należy pamiętać również, że funkcja instytucji zgłoszenia (w istocie oświadczenia inwestora o zamiarze) powoduje, że niezależnie od przyjęcia takiego zgłoszenia przez organ ewentualne konsekwencje odstąpienia od przepisów prawa ponosił będzie inwestor, inaczej niż przy uzyskaniu pozwolenia na budowę (decyzji), co uwalnia go od ewentualnych konsekwencji takich naruszeń. Wobec powyższego postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ust. 2 w zw. z art. 71 a ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię uznać należało za niezasadny. Przechodząc do rozpoznania zarzutów prawa procesowego najdalej idącym zarzutem skargi kasacyjnej, odnoszącym się do naruszeń przepisów postępowania, jest ten wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Po lekturze przedmiotowego uzasadnienia, należy stwierdzić, że pomimo jego lakoniczności, spełnia ono w istocie wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim jego treść odzwierciedla przyjętą przez Sąd I instancji argumentację prawną. Rozważania prawne zaś są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania Sądu I instancji. Uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Pomimo że Sąd I instancji lakonicznie odniósł się m.in. do zmian warunków bezpieczeństwa pożarowego, to odniesienie to znalazło się w rozważaniach organu II instancji. Zauważyć trzeba, że § 209 rozporządzenia stanowi, że budynki oraz części budynków, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania, dzieli się na mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi, określane dalej jako ZL, produkcyjne i magazynowe, określane dalej jako PM, inwentarskie (służące do hodowli inwentarza), określane dalej jako IN. Przepisy przeciwpożarowe posługują się ww. symboliką, wyraźnie ją rozróżniając, to że Sąd I instancji oraz organy nie wyartykułowały tego rozróżnienia jest niewątpliwie uchybieniem, nie mniej jednak tego rodzaju rozróżnienia w przepisach prawa funkcjonują, a zatem nie można uznać, że z tego powodu wyrok należy uchylić. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie jest zasadny ani zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ani zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11, art. 8 k.p.a. i 140 k.p.a., gdyż organy wyjaśniły istotne kwestie po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie materiału dowodowego. Kierowały się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Uzasadnienie decyzji zawierało ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Końcowo wskazać należy, że art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, właściwy organ, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Przepis ten zawiera spójnik alternatywny "albo" co oznacza, że samo kontynuowanie użytkowania obiektu, pomimo wydania takiego postanowienia, stanowi samoistną podstawę do wydania decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania, a stan taki miał miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 1