II SA/Ke 827/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi E. S., R. K., A. C., K. C. i P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz E. S., R. K., A. C., K. C. i P. L. kwoty po 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 19 lipca 2013 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez: E. S., R. K., A. C., K. C., P. L. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 18 marca 2013r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw ciekłych i gazowych, obiektu usługowego z kasą, zapleczem technicznym, myjnią samochodową, parkingami oraz motelu z możliwością prowadzenia usług turystycznych na działkach oznaczonych nr ewid. 385/1, 386, 387, 388, 389, 390, 391, 457/1 obręb S. N., gmina P., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podniesiono, że określenie środowiskowych uwarunkowań dla opisanego wyżej przedsięwzięcia nastąpiło na wniosek G. Sp.z o.o. z siedzibą w B. Kolegium stwierdziło, że w pierwszej kolejności było zobligowane rozważyć kwestię dopuszczalności wniesionego odwołania. Zdaniem organu, stronami postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której ma być realizowane to przedsięwzięcie. Decyzja wydana w trybie art. 72 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko może też wpływać na wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego) przez właścicieli działek sąsiednich w stosunku do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji i to zarówno działek bezpośrednio z nią graniczących, jak i tych, które objęte są oddziaływaniem danego przedsięwzięcia. Pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć jako działkę położoną w pobliskim, określonym sąsiedztwie działki, na której ma być zrealizowane zamierzenie inwestycyjne i obejmuje ono zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki podlegającej zainwestowaniu, jak i działki ościenne. Organ odwoławczy przytoczył stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.12.2011r. sygn. akt II OSK 1791/10, z którego wynika, że jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki przewidzianej pod inwestycję, nie oznacza to każdorazowo, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej tej inwestycji. W każdym przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie mapy ewidencji gruntu w skali 1:500 powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Krtograficznej w B. ustaliło, że podmioty wnoszące odwołanie nie są właścicielami (użytkownikami wieczystymi) działek bezpośrednio przylegających do działek podlegających zainwestowaniu, jak również działek ościennych. Z tych względów uznało, że E. S., R. K., A. C., K. C., P. L. nie przysługują prawa strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w przedmiotowym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2013r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. S., R. K., A. C., K. C., P. L., domagając się jej uchylenia ora zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucili podjętemu rozstrzygnięciu: 1) naruszenie art. 8 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy państwowej, 2) art. 128 k.p.a. i art. 5 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę skarżącym przymiotu strony postępowania i prawa do uczestniczenia w postepowaniu, 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia z odniesieniem do stanu faktycznego sprawy, co utrudnia ocenę prawidłowości ustaleń faktycznych leżących u podstaw rozstrzygnięcia Kolegium, 4) art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i w rezultacie umorzenie postępowania w sytuacji, gdy odwołanie powinno zostać merytorycznie rozpatrzone, a zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że Kolegium nie wyjaśniło w oparciu o jakie dowody dokonało ustaleń w zakresie interesu prawnego i jakie ustalenia powzięło w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji, lub braku takiego oddziaływania. Kolegium w ogóle nie dokonało analizy poszczególnych elementów planowanego przedsięwzięcia, które obejmuje oprócz budowy stacji paliw, wykonanie placów manewrowych, postojowych, budowę mostu łączącego hotel ze sztuczną wyspą, a dodatkowo prace ziemne i melioracyjne na istniejących stawach. Inwestycja przewiduje zniwelowanie istniejącej wyspy i usypanie nowej, sztucznej wyspy na istniejących stawach. Kolegium nie dokonało analizy wpływu przeprowadzonych prac na stosunki wodne na okolicznych terenach, które niewątpliwie będą konsekwencją przeprowadzonych w szerokim zakresie prac melioracyjnych i budowlanych. Zasilający stawy strumień może zmienić poziom wody w wyniku prowadzonych robót ziemnych, co może doprowadzić do zalewania działek sąsiadujących z kanałem i zlokalizowanych powyżej jego biegu. Powyższe okoliczności pozostawiono bez wyjaśnienia. Autorzy skargi powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26.09.2008r. sygn. akt IV SA/Wa 841/08 podnieśli, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania tej inwestycji w przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Akcentując bezkrytyczne przyjęcie sporządzonego przez inwestora raportu wraz z zestawieniem działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia skarżący uznali, że obiektywna ocena oddziaływania inwestycji na środowisko wymagała wzięcia pod uwagę takich uciążliwości dla najbliższej zabudowy jak: hałas, spaliny, wpływ prac na stosunki wodne oraz istniejąca szatę roślinną i stan środowiska chronionego w ramach obszaru chronionego tj. Obszaru Natura 2000 "Ostoja S." oraz S. Obszaru Chronionego Krajobrazu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw ciekłych i gazowych, obiektu usługowego z kasą, zapleczem technicznym, myjnią samochodową, parkingami oraz motelu z możliwością prowadzenia usług turystycznych na działkach oznaczonych nr ewid. 385/1, 386, 387, 388, 389, 390, 391, 457/1 obręb S., gmina P. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżących prawidłowo uznał, że nie zostało ono wniesione przez podmioty posiadające legitymację procesową jako strony postępowania, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Należy podzielić pogląd, że nawet uznanie za stronę przez organ I instancji nie przesądza o nabyciu przez nią statusu strony danego postępowania. Stąd, także na etapie postępowania odwoławczego, gdy organ I instancji nie uznał danego podmiotu za stronę, niezbędne jest ustalenie, czy odwołanie pochodzi od strony. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulują przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Wskazana ustawa nie zawiera unormowań pozwalających na określenie kręgu podmiotów będących stronami w tego typu sprawach. Z tego względu przyjmuje się, że krąg stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustala organ właściwy stosując ogólne zasady wyrażone w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, interes prawny, decydujący w świetle art. 28 K.p.a. o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, powinien wynikać z norm prawa materialnego. Mieć w postępowaniu administracyjnym interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Statusu strony nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, nie poparty jednak żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ czynności w tej konkretnej sprawie. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z dnia 23.02.2010r. sygn. akt I OSK 413/09). Oznacza to, że dla oceny prawidłowości zakwalifikowania danego podmiotu jako strony danego postępowania administracyjnego decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego wyznaczające przedmiot tego postępowania. Stroną postępowania w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niewątpliwie inwestor oraz podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni go podziela, że atrybut strony w tym postępowaniu przysługuje także właścicielom i użytkownikom wieczystym działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jak również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisami prawa, które są nierozerwalnie związane z obszarem oddziaływania danej inwestycji. Okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego jest więc oddziaływanie inwestycji na środowisko, przy czym jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu, chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. Krzysztof Gruszecki "Komentarz do art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el, teza 4 i 5). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania interesu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że brak przymiotu skarżących jako stron postępowania Kolegium ustaliło wyłącznie w oparciu o mapę ewidencji gruntów, wskazując, że E. S., R. K., A. C., K. C., P. L. nie są właścicielami (użytkownikami wieczystymi) działek bezpośrednio przylegających do działek podlegających zainwestowaniu, jak również działek ościennych. Zdaniem Sądu, kryterium wzięte pod uwagę przez organ nie było wystarczające do uznania, że odwołanie zostało wniesione przez podmioty nie mające legitymacji procesowej, jako strony postępowania. W świetle poczynionych wyżej rozważań dla wyznaczenia kręgu stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwykle istotne było określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Wyjaśnienia wymagała zatem kwestia ewentualnych uciążliwości jakie spowoduje realizacja inwestycji na etapie jego budowy i eksploatacji. Przy czym chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w aspekcie wskazanym wyżej organ odwoławczy w ogóle nie rozważał komu przysługuje status strony postępowania. Kolegium pominęło zupełnie w tym względzie treść raportu, co do którego zgodnie z postanowieniem Wójta Gminy P. z dnia 12.12.2011r. istniał obowiązek sporządzenia i jednocześnie organ określił zakres raportu. Odnotować trzeba, że skarżący wywodzą swój interes prawny z "narażenia na konsekwencje prac budowlanych jak i przyszłej eksploatacji inwestycji" i kwestionują twierdzenia organu I instancji w odniesieniu do zamknięcia oddziaływania inwestycji w granicach własności inwestora. Skarżący trafnie podnoszą w skardze zarzuty, że Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji, lub braku takiego oddziaływania. Okoliczności te zaś mają istotne znaczenie dla oceny kwestii dopuszczalności wniesienia odwołania przez skarżących. Tylko ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji pozwoliłoby organowi na stwierdzenie, czy działki skarżących znajdują się, czy też nie znajdują się w zasięgu tego oddziaływania. Dopiero wykazanie, że działki stanowiące własność skarżących pozostają poza zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji, będącej przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uprawniałoby organ do odmowy przyznania skarżącym statusu strony. Takich zaś ustaleń, jak wyżej podniesiono, organ odwoławczy nie poczynił. Reasumując, skoro organ odwoławczy nie wykazał, że działki stanowiące własność skarżących pozostają poza zasięgiem oddziaływania planowanej inwestycji, będącej przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach to umarzając postępowanie odwoławcze nieprawidłowo i przedwcześnie uznał, iż skarżącym nie przysługuje przymiot stron tego postępowania. Tym samym doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Na marginesie należy podnieść, że brak ustalenia obszaru oddziaływania opisanej inwestycji i wynikające stąd konsekwencje dla oceny statusu stron postępowania, był przedmiotem rozważań tut. Sądu w sprawie o sygn akt II SA/Ke 828/13. W ostatnio wymienionej sprawie WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 21.11.2013r. uchylił decyzję SKO z dnia 19.07.2013r. znak: [...], które po rozpoznaniu odwołania innej osoby niż skarżący, od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 18 marca 2013r. znak: [...] – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazane wyżej zalecenia. W szczególności dokona ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji w aspekcie zasad określonych zgodnie z art. 28 k.p.a. W sytuacji stwierdzenia braków w tym materiale lub wątpliwości co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy organ rozważy możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzony w aktach materiał dowodowy podejmie rozstrzygnięcie którego treści obecnie Sąd nie przesądza, zaś swoje stanowisko uzasadni stosownie do wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 p.p.s.a.