II SA/Ke 828/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 19 lipca 2013 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. P. od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 18 marca 2013r. znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw ciekłych i gazowych, obiektu usługowego z kasą, zapleczem technicznym, myjnią samochodową, parkingami oraz motelu z możliwością prowadzenia usług turystycznych na działkach oznaczonych nr ewid. 385/1, 386, 387, 388, 389, 390, 391, 457/1 obręb S., gmina P., na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że określenie środowiskowych uwarunkowań dla opisanego wyżej przedsięwzięcia nastąpiło na wniosek G. Sp.z o.o. z siedzibą w B. Kolegium stwierdziło, że ustawa z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wobec tego znajduje tu zastosowanie art. 28 k.p.a. Stroną w rozumieniu powołanego przepisu jest podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której ma być realizowane to przedsięwzięcie. Decyzja wydana w trybie art. 72 ust. 1 i 2 cyt. ustawy może też wpływać na wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego) przez właścicieli działek sąsiednich w stosunku do nieruchomości stanowiącej teren inwestycji i to zarówno działek bezpośrednio z nią graniczących, jak i tych, które objęte są oddziaływaniem danego przedsięwzięcia. Pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć jako działkę położoną w pobliskim, określonym sąsiedztwie działki, na której ma być zrealizowane zamierzenie inwestycyjne i obejmuje ono zarówno działki bezpośrednio przylegające do działki podlegającej zainwestowaniu, jak i działki ościenne. Organ odwoławczy przytoczył stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.12.2011r. sygn. akt II OSK 1791/10, z którego wynika, że jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki przewidzianej pod inwestycję, nie oznacza to każdorazowo, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej tej inwestycji. W każdym przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie mapy ewidencji gruntu w skali 1:500 powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Krtograficznej w B. ustaliło, że jeden z obszarów objętych inwestycją tj. działki nr 386, 387, 388, 389, 390, 391 oraz część działki nr 385/1 od strony wschodniej i północnej sąsiaduje z drogami publicznymi tj. działką nr 1046/3 i działką nr 1044/1, których zarządcą jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K. Wyżej opisany obszar od strony południowo-wschodniej bezpośrednio sąsiaduje z działką nr 392 stanowiącą własność inwestora i dalej z działką oznaczoną nr 393. Właścicielami ostatnio wymienionej działki, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów są: A. P. (powinno być: P. A. P.), W. C., P. C. oraz A.C. Organ odwoławczy stwierdził, że zdaniem organu I instancji, "obszar inwestycji zamyka się w granicach obszaru objętego inwestycją", w związku z tym przymiot strony nie przysługuje właścicielom działek sąsiadujących pośrednio z terenem inwestycji. Jednakże w ocenie Kolegium uwadze organowi I instancji umknął fakt, że działka oznaczona nr 392 jest także własnością inwestora. W tej sytuacji zawężenie przez inwestora terenu inwestycji poprzez nie objęcie granicami terenu inwestycji działki oznaczonej nr 392 spowodowało, że organ I instancji nie dokonał analizy i oceny wpływu przedmiotowej inwestycji na działki nie będące własnością inwestora. Wójt Gminy P. nie wykazał, że interes prawny posiadają właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji od strony północnej tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K., którą uznał za stronę postępowania, zaś w ocenie organu interesu prawnego nie posiadają współwłaściciele działek sąsiadujących z obszarem objętym inwestycją od strony południowej, których organ nie uznał za strony postępowania. Kolegium uznało, że organ I instancji nie wykazał bezspornie komu przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu, co doprowadziło do naruszenia art. 28 k.p.a. mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do kompetencji Wójta Gminy P. w zakresie złożonego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, kwestii związanych z naruszeniem przepisu art. 10 k.p.a. poprzez brak powiadomienia stron o dokonanych uzgodnieniach z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K. i organem sanitarnym w trybie art. 78 ust. 4 ustawy o udostępnieniu informacji. Nadto organ ustosunkował się do merytorycznych zarzutów dotyczących zebranego w sprawie materiału dowodowego. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2013r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. P. domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 42, 62, 66, 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 98 i art. 75 § 1 k.p.a., a także naruszenie art. 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego, Kolegium nie uwzględniło części zarzutów podniesionych w odwołaniu, a w szczególności nie dokonało własnej oceny prawidłowości i kompletności raportu. Nie wyjaśniło kwestii zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji i w ogóle nie dokonało analizy poszczególnych elementów planowanego przedsięwzięcia, które obejmuje oprócz budowy stacji paliw, wykonywanie placów manewrowych, postojowych, budowę mostu oraz prace ziemne i melioracyjne na istniejących stawach. Inwestycja przewiduje również zniwelowanie istniejącej wyspy i usypanie nowej, sztucznej wyspy na istniejących stawach. Kolegium zaniechało własnej analizy wpływu przeprowadzonych prac na stosunki wodne na okolicznych terenach, a takie niewątpliwie będą konsekwencją szerokich prac melioracyjnych i budowlanych. Ustalenie zasięgu oddziaływania inwestycji wymagało uwzględnienia uciążliwości związanych z emisją hałasu, spalin i powietrza, wpływu prac na stosunki wodne oraz istniejącą szatę roślinna i stan środowiska chronionego w ramach obszaru chronionego tj. NATURA 2000 "Ostoja S." PLH [...] oraz S. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Kolegium nie wypowiedziało się co do prawidłowości postępowania organu, który nie uwzględnił wniosków dowodowych stron o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, a tym samym zaniechało prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w sprawie. Nie wystarczająco ustosunkowało się do zarzutu dotyczącego zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, w sytuacji, gdy sprawa ma skomplikowany charakter z uwagi na zakres i wielopłaszczyznowość ingerencji w środowisko oraz wywołuje konflikty społeczne związane z realizacją inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca do ponownego rozpatrzenia sprawę dotyczącą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw ciekłych i gazowych, obiektu usługowego z kasą, zapleczem technicznym, myjnią samochodową, parkingami oraz motelu z możliwością prowadzenia usług turystycznych na działkach oznaczonych nr ewid. 385/1, 386, 387, 388, 389, 390, 391, 457/1 obręb S., gmina P. Podniesione w skardze zarzuty braku określenia zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji mają zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Uprawnienie do wniesienia odwołania powiązane jest z posiadaniem interesu prawnego. Tylko podmiot, któremu przysługuje legitymacja procesowa jako strony postępowania może skutecznie domagać się merytorycznego rozpoznania sprawy na skutek wniesienia odwołania. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach regulują przepisy ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Wskazana ustawa nie zawiera unormowań pozwalających na określenie kręgu podmiotów będących stronami w tego typu sprawach. Z tego względu przyjmuje się, że krąg stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ustala organ właściwy stosując ogólne zasady wyrażone w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, interes prawny, decydujący w świetle art. 28 K.p.a. o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, powinien wynikać z norm prawa materialnego. Mieć w postępowaniu administracyjnym interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Statusu strony nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, nie poparty jednak żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ czynności w tej konkretnej sprawie. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z dnia 23.02.2010r. sygn. akt I OSK 413/09). Oznacza to, że dla oceny prawidłowości zakwalifikowania danego podmiotu jako strony danego postępowania administracyjnego decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego wyznaczające przedmiot tego postępowania. Powszechnie przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawach wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest inwestor oraz podmiot mający tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni go podziela, że atrybut strony w tym postępowaniu przysługuje także właścicielom i użytkownikom wieczystym działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, jak również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisami prawa, które są nierozerwalnie związane z obszarem oddziaływania danej inwestycji. Okolicznością istotną z punktu widzenia prawa materialnego jest więc oddziaływanie inwestycji na środowisko, przy czym jak przyjmuje się w literaturze przedmiotu, chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy (por. Krzysztof Gruszecki "Komentarz do art. 73 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el, teza 4 i 5). Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania interesu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że przymiot skarżącego jako strony postępowania Kolegium ustaliło wyłącznie w oparciu o mapę ewidencji gruntów oraz wypis z ewidencji gruntów wskazując, że działka oznaczona nr 393 stanowi współwłasność: P. A. P., W. C., P. C. oraz A. C. i bezpośrednio sąsiaduje z działką oznaczoną nr ew. 392, która z kolei bezpośrednio przylega do działek podlegających zainwestowaniu i również stanowi własność inwestora. W ten sposób zdaniem Kolegium, inwestor zawęził teren inwestycji poprzez nie objęcie granicami terenu inwestycji działki oznaczonej nr 392. Fakt ten umknął organowi I instancji, co spowodowało, że nie dokonał on analizy i oceny wpływu przedmiotowej inwestycji na działki nie będące własnością inwestora. Taka argumentacja nie otwierała organowi II instancji drogi do merytorycznego rozpoznania odwołania. W ocenie Sądu, kryteria wzięte pod uwagę przez organ nie były wystarczające do uznania, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot mający legitymację procesową, jako strony postępowania. W świetle poczynionych wyżej rozważań dla określenia kręgu stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwykle istotne było określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Wyjaśnienia wymagała zatem kwestia ewentualnych uciążliwości jakie spowoduje realizacja inwestycji na etapie jego budowy i eksploatacji. Przy czym chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w aspekcie wskazanym wyżej organ w ogóle nie rozważał komu przysługuje status strony postępowania. Kolegium pominęło zupełnie w tym względzie treść raportu, co do którego zgodnie z postanowieniem Wójta Gminy P. z dnia 12.12.2011r. istniał obowiązek sporządzenia i jednocześnie organ określił zakres raportu. Kolegium nie poczyniło żadnych ustaleń w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji, lub braku takiego oddziaływania. Okoliczności te zaś mają istotne znaczenie dla oceny kwestii dopuszczalności wniesienia odwołania przez skarżącego. Skarżący trafnie podnosi, że ocena inwestycji i zasięgu jej oddziaływania powinna opierać się na własnych ustaleniach organu, które w niniejszej sprawie nie zostały dokonane i omówione. Dokonanie zaś obiektywnej oceny oddziaływania na środowisko, a przede wszystkim jej uciążliwości dla zabudowań mieszkalnych, wymagało ustalenia danych związanych z emisją hałasu, spalin, wpływem prac na stosunki wodne i istniejącą szatę roślinną i stan środowiska chronionego w ramach obszaru chronionego tj. w obrębie Obszaru Natura 2000 "Ostoja S." PLH [...] oraz S. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Tylko ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji pozwoliłoby organowi na stwierdzenie, czy działka skarżącego znajduje się, czy też nie znajduje się w zasięgu tego oddziaływania. Dopiero wykazanie, że działka stanowiąca własność skarżącego pozostaje w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, będącej przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uprawniałoby organ do przyznania skarżącemu statusu strony i otwierałaby drogę do merytorycznej oceny wniesionego odwołania. Takich zaś ustaleń, jak wyżej podniesiono, organ odwoławczy nie poczynił. Reasumując, skoro organ odwoławczy nie wykazał, że działka stanowiąca własność skarżącego pozostaje w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, będącej przedmiotem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach to rozpoznając merytorycznie odwołanie skarżącego nieprawidłowo i przedwcześnie uznał, iż skarżącemu przysługuje przymiot strony tego postępowania. Tym samym doszło do naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Na marginesie należy podnieść, że brak ustalenia obszaru oddziaływania opisanej inwestycji i wynikające stąd konsekwencje dla oceny statusu stron postępowania, był przedmiotem rozważań tut. Sądu w sprawie o sygn akt II SA/Ke 827/13. W ostatnio wymienionej sprawie WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 21.11.2013r. uchylił decyzję SKO z dnia 19.07.2013r. znak: [...], które po rozpoznaniu odwołania innych niż skarżący osób, od decyzji Wójta Gminy P. z dnia 18 marca 2013r. znak: [...] – umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni wskazane wyżej zalecenia. W szczególności dokona ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie oddziaływania planowanej inwestycji w aspekcie zasad określonych zgodnie z art. 28 k.p.a. W sytuacji stwierdzenia braków w tym materiale lub wątpliwości co do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy organ rozważy możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzony w aktach materiał dowodowy podejmie rozstrzygnięcie którego treści obecnie Sąd nie przesądza, zaś swoje stanowisko uzasadni stosownie do wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Orzeczenie o kosztach oparto o art. 200 p.p.s.a.