I OSK 463/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 359/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. w Warszawie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz [...] S.A. w Warszawie kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 359/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] S.A. w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania, zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 11 marca 2011 r. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w Warszawie przy ul. H., w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzył Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę w wysokości 1000 złotych, jak również rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne: [...] S.A. w Warszawie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę położoną w Dzielnicy Wilanów, oznaczoną jako działka nr [...] przy ul. H.. Bank, wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 798/10, wydany w analogicznym stanie faktycznym, stwierdził, że przysługiwanie [...] SA odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania do przedmiotowej działki nie budzi wątpliwości. Skoro doszło do pozbawienia prawa użytkowania wieczystego, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. Postępowanie organu polegające na niewydaniu decyzji w sprawie odszkodowania jest, w ocenie skarżącego, ewidentnym bezprawnym zaniechaniem. Dalsze utrzymywanie stanu bezczynności w sytuacji gdy prawo do odszkodowania przysługuje jest rażącym naruszeniem prawa. Bank podniósł ponadto, że spełnił wymogi formalne do wniesienia skargi, gdyż 4 lutego 2013 r. złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy. Wskazał, że Wojewoda pismem z 10 czerwca 2013 r. ponownie wezwał skarżącego do uzupełnienia dokumentów, które skarżący już wcześniej złożył. Jest to, w ocenie skarżącego, działanie organu wojewódzkiego zakreślone na dalsze podtrzymywanie obstrukcji w rozpoznaniu zażalenia. Podkreślono też, że kwestia bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy, w sprawie analogicznej do przedmiotowej była rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2013 r. w sprawie I SAB/Wa 117/13, w której Sąd uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Prezydent m. st. Warszawy wskazał, że zażalenie Banku nie zostało jeszcze rozpoznane, a cywiloprawny etap negocjacji nie został w niniejszej sprawie zakończony. [...] wystąpił w dniu 7 lipca 2012 r. z propozycją podjęcia negocjacji w celu ustalenia odszkodowania i rozłożenia spłaty należności w ratach oraz nadanie jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego. W tym celu zarządzeniem Prezydenta m. st. Warszawy powołany został zespół negocjacyjny. Wobec wątpliwości i obaw dotyczących propozycji organ pismem z 6 lutego 2013 r. poinformował Bank o swoich uwagach z prośbą o ustosunkowanie się do nich. Organ wyjaśnił, że gdyby rozłożono płatności związane ze spłatą zobowiązania na lata przyszłe na drodze bezpośredniego porozumienia z Bankiem, to w przypadku poniesienia kosztów podatkowych przy realizacji przedmiotowej koncepcji z wykorzystaniem spółki docelowej mogłoby ono zostać potraktowane jako niegospodarność. Organ wskazał też, że nową okolicznością jest wznowienie postępowania podziałowego oraz wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. W piśmie procesowym z 29 października 2013 r. skarżący podtrzymał skargę i podniósł, że argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę są bezzasadne i sprzeczne z faktami. Z chwilą składania skargi sprawa zażalenia zawisła przed organem II instancji, a następnie postanowieniem z 31 lipca 2013 r. nr 844/2013 organ uznał zażalenie za nieuzasadnione. Wobec tego warunek wyczerpania trybu do złożenia skargi został spełniony. Odnośnie wstrzymania wykonania decyzji podziałowej, skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z 20 sierpnia 2013 r. uchyliło postanowienie o wstrzymaniu, wobec czego zarzut dotyczący wstrzymania decyzji podziałowej jest bezzasadny. Odnosząc się do kwestii wznowienia postępowania zakończonego decyzją podziałową, dokonanego na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych, wskazano, że nie ma to wpływu na sprawę odszkodowania, gdyż organ nie będzie mógł uchylić decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia może zapaść rozstrzygnięcie odpowiadające dotychczasowej decyzji, a ponadto na skutek wydania decyzji podziałowej wygasło prawo użytkowania wieczystego, które przesądziło o odszkodowaniu. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ją za zasadną. Sąd wskazał, iż w przypadku skargi na bezczynność organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 kpa. Skarżący spełnił ten warunek, składając zażalenie z 4 lutego 2013 r. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy do Wojewody Mazowieckiego. Podkreślić przy tym należy, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 ppsa. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji. Wobec tego stanowisko organu, że w dacie wniesienia skargi nie zostało jeszcze rozpoznane zażalenie nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia. Zdaniem Sądu chybione jest stanowisko organu, co do nie zakończenia negocjacji w sprawie. Sąd przyznał rację skarżącemu, że w sytuacji gdy w sprawie wydane zostały już decyzje: przez Prezydenta m. st. Warszawy z 1 czerwca 2012 r. o odmowie przyznania odszkodowania i przez Wojewodę Mazowieckiego z 10 sierpnia 2012 r. uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to oznacza, że postępowanie administracyjne już zostało wszczęte, a więc etap uzgodnień został zakończony. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje bowiem możliwości, aby po wszczęciu postępowania administracyjnego nastąpił powrót do etapu prowadzonych w trybie cywilnoprawnym uzgodnień i negocjacji. Nie zmienia tej oceny powołanie zarządzeniem Prezydenta zespołu negocjacyjnego, gdyż nastąpiło to już w toku postępowania administracyjnego. Poza tym nie ma przeszkód, aby strona w toku postępowania administracyjnego dokonywała pewnych ustaleń z organem, mających chociażby na celu szybsze zakończenie postępowania. Nieuprawnione jest także stanowisko organu, że skarżący jest nową spółką, wobec czego należy przeprowadzić z nim pierwszy etap postępowania tj. negocjacje. Sąd podkreślił, że wszedł on w prawa i obowiązki [...] jako podmiot powstały w trybie art. 492 § 1 pkt 1 kodeksu spółek handlowych. Także wznowienie postępowania podziałowego, wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału oraz stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji nie mają znaczenia dla rozpatrzenia wniosku w przedmiocie odszkodowania. Sąd I instancji uznał, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta m. st. Warszawy, a tym samym zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Sąd podkreślił, że wniosek o odszkodowanie złożył poprzednik prawny skarżącego w dniu 11 marca 2011 r. Po wydaniu na decyzji przez Wojewodę Mazowieckiego z 10 sierpnia 2012 r. organ nie rozpoznał wniosku o odszkodowanie (przez półtora roku) i do dnia orzekania przez Sąd decyzja w przedmiocie odszkodowania nie została wydana. Ponadto Prezydent m. st. Warszawy w sposób rażący naruszył art. 35 § 3 kpa, co polegało na znacznym i nieuzasadnionym przekroczeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy oraz art. 36 § 1 kpa, na skutek niepowiadomienia strony o przyczynie zwłoki. Stanowi to niewątpliwie rażące naruszenie normy wynikającej z tego przepisu i godzi w przewidzianą w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Niniejsza sprawa nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, a sprowadza się w głównej mierze (w przypadku pozytywnego rozpoznania wniosku) do dokonania wyceny nieruchomości. Niepodejmowanie przez organ czynności w sprawie i powoływanie się na trwające negocjacje w sytuacji, gdy były już wydane w niniejszej sprawie decyzje (półtora roku wcześniej) świadczy o braku woli zakończenia postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent m.st. Warszawy, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 149 §1 zdanie pierwsze P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi w sytuacji niepozostawania organu w bezczynności, 2) art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy ten podejmował czynności w sprawie, 3) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez wymierzenie grzywny w sytuacji, gdy Prezydent m. st. Warszawy nie pozostawał w bezczynności, w szczególności mającej charakter rażącego naruszenia prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej decyzja podziałowa ma zasadniczy związek z postępowaniem w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania, ponieważ to na jej podstawie odszkodowanie jest wypłacane. Wznowienie postępowania podziałowego oraz wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału mogą poddawać w wątpliwość podstawę prawną ubiegania się o odszkodowanie, dlatego też postanowieniem z dnia 23 listopada 2011 r. organ zawiesił postępowanie odszkodowawcze. Podkreślono też, że inicjatorem postępowania wznowieniowego w niniejszej sprawie była Agencja Nieruchomości Rolnych, która nie brała udziału w postępowaniu podziałowym mimo, że przysługiwał jej przymiot strony. Niezasadny jest zatem zarzut kierowany pod adresem organu, że jego działania koncentrowały się w istocie na kwestionowaniu decyzji podziałowej jako podstawy wypłaty odszkodowania. Skarżący kasacyjnie wskazał też, że nawet Sąd I instancji uznał, iż organ podejmował pewne czynności w sprawie, o których to czynnościach, na każdym etapie postępowania administracyjnego, strona była informowana. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że sprawa dotyczy wielomilionowego odszkodowania, co wiąże się ze znalezieniem sposobu jego wypłaty (w sprawie wystąpiły niekonwencjonalne propozycje jego ustalenia i wypłaty, wymagające weryfikacji w odpowiednim trybie służb finansowych Urzędu, powołano Zespół Negocjacyjny, podejmowano próby polubownego załatwienia sprawy, itd.), wynikły trudności z ustaleniem strony postępowania administracyjnego ze względu na częste zbywanie roszczeń między spółkami. Wszystko to nadaje sprawie skomplikowany charakter, wymagający należytej staranności w jej prowadzeniu i pochłania czas. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione. W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego, poprzez błędne przyjęcie, że organ był bezczynny w sprawie, a dalej, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa i uzasadniała wymierzenie grzywny. Zarzuty podniesione w tej materii są nietrafne. Upraszczając nieco zagadnienie, trzeba stwierdzić, że bezczynność organu istnieje zawsze wówczas, gdy nie załatwia on sprawy w terminach określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a stan ten nie ma usprawiedliwienia. Przepis art. 35 § 1 K.p.a. statuuje obowiązek zakończenia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że zasadą jest obowiązek załatwienia sprawy niezwłocznie, bez niepotrzebnego przedłużania jej toku i jedynie wtedy, kiedy istnieją ważne powody dla odstąpienia od reguły niezwłocznego rozpatrzenia żądania, przykładowo gdy sprawa wymaga dokonania pewnych działań pochłaniających czas, może załatwić sprawę później niż niezwłocznie. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wskazuje na to regulacja przepisu art. 36 K.p.a., wedle którego o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji obowiązany jest zawiadomić stronę, ustawa dopuszcza możliwość załatwienia sprawy administracyjnej z przekroczeniem terminów wyżej określonych. Takie działanie winno mieć swoją uzasadnioną przyczynę i należy ją podać w motywach odpowiedniego postanowienia. Organ orzekający w sprawie tych obowiązków zaniedbał. Wniosek wszczynający niniejsze postępowanie został złożony w dniu 11 marca 2011 r. i do dnia dzisiejszego nie został załatwiony, mimo wskazania daty końcowej na dzień 31 lipca 2013 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne są wywody Sądu I instancji w kwestii braku usprawiedliwienia dla tego opóźnienia. Nie stanowią bowiem uzasadnionej przyczyny zmiany podmiotowe po stronie wnioskodawcy, prowadzone negocjacje i wydane w toku postępowania akty procesowe. Przede wszystkim trzeba odeprzeć zarzut skarżącego kasacyjnie, że niepodobna zarzucić mu bezczynności skoro doszło do wznowienia postępowania podziałowego, wykonanie decyzji zapadłej w tej materii zostało wstrzymane, nadto zawieszono postępowanie w sprawie. Przyjdzie bowiem zważyć, iż postępowanie nadzwyczajne dopóty, dopóki nie zakończy się ostatecznym rozstrzygnięciem wzruszającym decyzję (tu podziałową) nie ma wpływu na tok zależnego od niej postępowania (tu odszkodowawczego), a taka decyzja dotąd nie zapadła. Natomiast rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania decyzji dotychczasowej zostało uchylone przez organ wyższej instancji. Wreszcie uchylono również postanowienie o zawieszeniu niniejszego postępowania. Przy czym ubocznie wypada stwierdzić, że zawieszenie postępowania nie tamuje rozpoznania sprawy ze skargi na bezczynność za okres sprzed zawieszenia, w szczególności w zakresie oceny ewentualnego jej charakteru i ewentualnego wymierzenia grzywny. Prezentowane przez skarżącego kasacyjnie dalsze okoliczności mające ekskulpować organ w omawianej materii nie przekonują do jego poglądu. Poszukiwanie sposobu wypłaty odszkodowania, gdy jeszcze nie wydano decyzji i nie jest pewne, że odszkodowanie jest należne, nie może podważyć poglądu o bezczynności organu, gdyż nie skutkuje przedłużeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy. Nie ma wreszcie znaczenia okoliczność, że bezczynność powstała po wejściu w życie ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, bo ona istniała wcześniej, a to że dotąd nie było prawnej podstawy do ustalenia jej charakteru i wymierzenia grzywny nie zmienia postaci rzeczy. Jeśli zaś chodzi o tę właśnie ocenę, to trzeba zważyć, iż pozostawiona ona została uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie zakreśla tu kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo czy też nie. Uznanie sądowe, jak to jest utrwalone w teorii i praktyce, cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, a opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy te kryteria zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności. Pewne reguły w przedmiotowym zakresie wypracowało orzecznictwo, aczkolwiek dotąd nie jest to materia pogłębiona. Przede wszystkim akcentuje się, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu. Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony. Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z wadliwej oceny wniosku strony. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste. Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji, jakkolwiek w niniejszej sprawie podejmowano pewne czynności procesowe, to nie zmierzały one bezpośrednio do zakończenia sprawy, a stan ten trwał nadmiernie długo. Skarga kasacyjna nie zdołała podważyć poglądu o "niezwyczajnym" naruszeniu prawa, wynikającego z oceny całokształtu okoliczności sprawy i skutecznie zanegować argumentów przytoczonych na jego uzasadnienie. Nie zdołała więc dowieść przekroczenia granic uznania sądowego. Jeśli zaś chodzi o materię grzywny, to przyjmuje się, że w przypadku stwierdzenia bezczynności jej orzeczenie jest obowiązkiem sądu, który może jedynie uwzględnić okoliczności sprawy orzekając o jej wysokości. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uzasadnił przekonująco zajęte w tym przedmiocie stanowisko, a skarżący kasacyjnie nie zdołał go skutecznie zanegować, w szczególności nie wykazał, aby wysokość ta została ustalona według dowolnych i niejasnych oraz niedających się zaakceptować kryteriów. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 P.p.s.a.