I SAB/Wa 117/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi [...] Banku [...] S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz [...] Banku [...] S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Bank [....] S.A. z siedzibą w W. 8 marca 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę położoną w obszarze [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wnosił o jej odrzucenie . Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 11 kwietnia 2010 r. spółka P. S.A. złożyła w trybie art. 129 ust. 5 pkt w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wniosek o odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, stanowiącą działkę [...]. Następnie pismem z dnia 31 maja 2010 r, spółka P. S.A. wniosła o wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki ewidencyjnej nr [...]. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezydent W. odmówił przyznania odszkodowania za grunt stanowiący działkę ewidencyjną nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] odmówił przyznania odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Pismem z dnia 22 lipca 2011 r. spółka P. S.A. złożyła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu prowadzącego sprawę. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. termin 3 – miesięczny na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia . Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Prezydent W. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lutego nr [...] postanowienie powyższe zostało uchylone . W dniu 23 sierpnia 2012 r. [...] Bank [...] S.A. zgłosił swój udział w sprawie, powołując się na umowę sprzedaży wierzytelności dotyczącej ustalenia i wypłaty odszkodowania przysługujących spółce P. z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...]. Pismem z dnia 7 lipca 2012 r. [...] Bank [...] S.A. skierował pismo stanowiące propozycję rozłożenia odszkodowania za przedmiotową działkę na raty. W dniu 23 sierpnia 2012 r. odbyło się spotkanie pomiędzy skarżącą spółką a przedstawicielami Miasta W., poświęcone uzgodnieniom dotyczącym ustalenia odszkodowania m.in. za przedmiotową działkę . W dniu [...] października 2012 r. zostało wydane zarządzenie w sprawie powołania Zespołu Negocjacyjnego dla potrzeb ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki gruntu z rejonu [...]. W dniu 22 stycznia 2013 r. zostało skierowane przez [...] Bank [...] S.A. pismo do przewodniczącego Zespołu Negocjacyjnego wskazujące termin 31 stycznia 2013 r. do przedstawienia propozycji dotyczącej ustalenia odszkodowania . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu podniesionego przez pełnomocnika organu dotyczącego niedopuszczalności skargi. Artykuł 58 § 1 pkt 2- 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.( Dz. U. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a ) stanowi , że odrzuceniu podlega skarga: pkt 2- wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia; pkt 3 - gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4 - jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5 - jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6 - jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W niniejszej sprawie nie zachodzą powyższe przesłanki. W szczególności skarżący wyczerpał tryb przesądowy poprzez wniesienie zażalenia na bezczynność Prezydenta W., które zostało uznane za uzasadnione przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Nie ma przy tym znaczenia, że to zażalenia zostało złożone przez P. S.A., która była użytkownikiem wieczystym działki nr [...]. Po dacie wydania postanowienia przez Wojewodę [...] miała miejsce sprzedaż wierzytelności przysługującej spółce P. z tytułu odszkodowania za przedmiotową działkę na rzecz skarżącego [...] Banku [...] S.A. Obrót wierzytelnością nie oznacza jednak konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego przez nabywcę wierzytelności, wchodzi on bowiem w miejsce zbywcy we wszystkie jego prawa i obowiązki. Oznacza to również - zdaniem sądu –, że złożone przez poprzednika prawnego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oznacza wyczerpanie trybu określonego w art. 37 § 2 kpa . Materialnoprawną podstawę roszczeń odszkodowawczych wysuwanych przez skarżącą spółkę stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "u.g.n."). Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, przy czym przepis art. 131 u.g.n. (dotyczący możliwości przyznania nieruchomości zamiennej) stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do art. 129 ust. 5 u.g.n. w przypadku takim decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta. W orzecznictwie wskazuje się, że z treści przepisu art. 98 ust. 3 ugn wynika, iż ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Z konstrukcji wskazanego przepisu wnioskować można, że obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 lipca 2006 r. II SAB/Op 3/06, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 16/10). Ponadto z treść art. 98 ust. 3 ugn jednoznacznie wynika, że pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. W związku z powyższym obowiązek wypłaty odszkodowania może być zatem zrealizowany w drodze czynności cywilnoprawnych lub (jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie) w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1658/00, Lex nr 81734). Zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wypłaty odszkodowania ma zatem kwestia dotyczącą prowadzonych pomiędzy miastem W. a spółką negocjacji dotyczących odszkodowania. Powyższe oznacza, że postępowanie administracyjne mające za przedmiot ustalenie odszkodowania musi zostać wszczęte, co jest możliwe wówczas, gdy nie dojdzie do porozumienia pomiędzy organem administracji a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 30 marca 2011 r., II SA/Gd 963/10 (Lex nr 993008) "obligatoryjnym jest przeprowadzenie negocjacji celem uzgodnienia wysokości odszkodowania. Organ administracji zobligowany jest zatem zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Nie muszą się one oczywiście zakończyć porozumieniem, co więcej w przypadku gdy organ jest przekonany o niezasadności żądania powinien odmówić prowadzenia negocjacji. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". W przedmiotowej sprawie taka sytuacja miała miejsce, bowiem decyzją z dnia [...] września 2010 r. Prezydent W. odmówił przyznania odszkodowania za wygaśniecie z mocy prawa użytkowania wieczystego. Nie można zatem (po wydaniu decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania) uznać, że postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. Natomiast uzgodnienia z powołanym zespołem negocjacyjnym toczą się już w ramach trwającego postępowania administracyjnego. Przechodząc zatem do oceny merytorycznej złożonej skargi to stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Zważyć należy dalej na treść art. 35 k.p.a., który stanowi : § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 4. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą, w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuję się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności i zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarga [...] Banku [...] S.A. zasługuje na uwzględnienie. W zawiadomieniu z dnia 29 lipca 2010 r. organ w trybie art. 10 § 1 kpa informował strony o zebranym materiale dowodowym, podejmował również różne rozstrzygnięcia w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego ( decyzję o odmowie przyznania odszkodowania , postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie przyznania odszkodowania ). Te czynności nie doprowadziły jednak do ostatecznego zakończenia sprawy. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu sprawy należało uznać za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. W ocenie Sądu nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność ta miała charakter rażący. Jak wynika bowiem z akt sprawy organ podjął starania polegające na powołaniu zespołu negocjacyjnego, który miałby na celu ustosunkowanie się do propozycji spłaty wierzytelności przedstawionej przez skarżącego. Nie bez znaczenia jest również termin ( 31 stycznia 2013 r. ), wskazany przez skarżącego, do którego miała zostać przedstawiona ostateczna propozycja wypracowana przez zespół negocjacyjny. Skoro zatem niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie określonym w przepisach procedury administracyjnej, jest konsekwencją zaistniałych obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających organowi administracji publicznej terminowe podjęcie rozstrzygnięcia, a strona informowana była o podejmowanych w toku postępowania czynnościach procesowych organu, to zaistniałej w takim stanie faktycznym bezczynności, nie można zakwalifikować jako rażącej. Tym samym sąd nie znalazł również powodów do wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.