I SAB/Wa 360/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi [...] Bank [...] S.A. w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z 11 marca 2011 r. o odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w W. przy ul. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1000 (tysiąc) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego [...] Bank [...] S.A. w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Bank [...] S.A. w W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę położoną w W. w Dzielnicy [...], oznaczoną jako działka nr [...] przy ul. [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi, przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, wskazując na załączone do skargi dokumenty. Podniósł, że postępowanie organu narusza w sposób rażący przepisy prawa materialnego: art. 129 ust. 5 pkt 1 , w zw. z art. 98 ust.1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji, albowiem uniemożliwia realizację prawa podmiotowego które nabył ex lege ( prawo do odszkodowania). Skarżący podał, że wobec wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 grudnia 2012 r. I SA/Wa 798/10 przy analogicznym stanie faktycznym oraz utrzymującym go w mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2012 r. I OSK 687/11 przysługiwanie [...] Bankowi [...] SA odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania do przedmiotowej działki nie budzi wątpliwości. Skoro doszło do pozbawienia prawa użytkowania wieczystego, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. Postępowanie organu polegające na niewydaniu decyzji w sprawie odszkodowania jest, w ocenie skarżącego, ewidentnym bezprawnym zaniechaniem. Dalsze utrzymywanie stanu bezczynności w sytuacji gdy prawo do odszkodowania przysługuje jest rażącym naruszeniem prawa. Przeciąganie postępowania odszkodowawczego w sposób bezpośredni zagraża wystąpieniem szkód po stronie skarżącego, bowiem konstrukcja art. 130 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawia, że skarżący zostaje pozbawiony możliwości dochodzenia odsetek za okres od pozbawienia go użytkowania wieczystego do wydania decyzji odszkodowawczej. Skarżący Bank wskazał na treść przepisu art. 35 kpa i podniósł, że organy administracji publicznej są bezwzględnie zobowiązane przestrzegać maksymalnych terminów załatwienia sprawy. Obowiązek ten wynika wprost z zasady praworządności stanowiącej fundament regulacji postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, który należy traktować jako maksymalny i nieprzekraczalny zastrzeżony jest dla spraw skomplikowanych, do których sprawa ta nie należy. Dla rozstrzygnięcia w sprawie odszkodowania wystarczy dokonanie ustaleń co do stanu faktycznego z punktu widzenia przesłanek ustawowych oraz oszacowanie wartości nieruchomości. Skarżący podniósł, że spełnił wymogi formalne do wniesienia skargi, gdyż 4 lutego 2013 r. złożone zostało zażalenie na bezczynność Prezydenta W. Wskazał, że Wojewoda pismem z 10 czerwca 2013 r. ponownie wezwał do uzupełnienia dokumentów, które już wcześniej złożono. Jest to, w ocenie skarżącego, działanie organu wojewódzkiego zakreślone na dalsze podtrzymywanie obstrukcji w rozpoznaniu zażalenia. Skarżący podkreślił, że kwestia bezczynności Prezydenta W., w sprawie analogicznej do przedmiotowej była rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2013 r. w sprawie I SAB/Wa 117/13, w której Sąd uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Z uzasadnienia wyroku wynika, że po odmownej decyzji Prezydenta w przedmiocie odszkodowania toczyło się postępowanie administracyjne i już w toku tego postępowania prowadzono uzgodnienia z zespołem negocjacyjnym. Ponadto obrót wierzytelnością nie oznacza konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego, gdyż nabywca wchodzi w miejsce zbywcy we wszystkie prawa i obowiązki. W odpowiedzi na skargę organ uznał skargę za niezasadną. Prezydent W. wskazał, że zażalenie nie zostało jeszcze rozpoznane. Podniósł, że cywiloprawny etap negocjacji nie został w niniejszej sprawie zakończony. [...] Bank [...] wystąpił 7 lipca 2012 r. z propozycją podjęcia negocjacji w celu ustalenia odszkodowania i rozłożenia spłaty należności w ratach oraz nadanie jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego. W tym celu zarządzeniem Prezydenta W. powołany został zespół negocjacyjny. Wobec wątpliwości i obaw dotyczących propozycji organ pismem z 6 lutego 2013 r. poinformował Bank o swoich uwagach z prośbą o ustosunkowanie się do nich. Organ wyjaśnił, że gdyby rozłożono płatności związane ze spłatą zobowiązania na lata przyszłe na drodze bezpośredniego porozumienia z Bankiem, to w przypadku poniesienia kosztów podatkowych przy realizacji przedmiotowej koncepcji z wykorzystaniem spółki docelowej mogłoby ono zostać potraktowane jako niegospodarność. Organ podkreślił, że o negatywnym wyniku negocjacji można mówić dopiero, gdy co najmniej jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań, a w niniejszej sprawie nie wynika aby któraś ze stron odmówiła dalszego prowadzenia negocjacji. Organ wskazał, że nową okolicznością jest wznowienie postępowania podziałowego oraz wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Prezydent W. podniósł, że skarżący jest nową spółką z którą należy przeprowadzić pierwszy etap postępowania tj. etap uzgodnień. W piśmie procesowym z 29 października 2013 r. skarżący podtrzymał skargę i podniósł, że argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę są bezzasadne i sprzeczne z faktami. Z chwilą składania skargi sprawa zażalenia zawisła przed organem II instancji, a następnie postanowieniem z [...] lipca 2013 r. nr [...] organ uznał zażalenie za nieuzasadnione. Wobec tego warunek wyczerpania trybu do złożenia skargi został spełniony. Odnośnie wstrzymania wykonania decyzji podziałowej skarżący wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. uchyliło postanowienie o wstrzymaniu, wobec czego zarzut dotyczący wstrzymania decyzji podziałowej jest bezzasadny. Odnosząc się do wznowienia, na wniosek Agencji [...], postępowania zakończonego decyzją podziałową, skarżący wskazał, że nie ma to wpływu na sprawę odszkodowania, gdyż organ nie będzie mógł uchylić decyzji z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia może zapaść jedynie rozstrzygnięcie odpowiadające dotychczasowej decyzji, a ponadto na skutek wydania decyzji podziałowej wygasło prawo użytkowania wieczystego, które przesądziło o odszkodowaniu. W kwestii stanowiska organu w przedmiocie nie zakończenia negocjacji skarżący wskazał, że wobec braku woli organu podjęcia rokowań poprzednik prawny skarżącego złożył wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej. Tym samym zakończony został etap negocjacji. W niniejszej sprawie organ wydał decyzję odmawiającą ustalenia odszkodowania, która została uchylona przez organ II instancji i sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia. Wobec tego etap negocjacji niezaprzeczalnie został zakończony. Natomiast rozmowy z zespołem negocjacyjnym prowadzone były w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Wobec kilkumiesięcznej bezczynności zespołu skarżący pismem z 22 stycznia 2013 r. wezwał go do ustosunkowania się do propozycji i przyjęcia harmonogramu prac do 31 stycznia 2013 r. pod rygorem odstąpienia od rozmów. Wobec braku odpowiedzi skarżący złożył zażalenie na bezczynność. Jeżeli chodzi o stanowisko organu, że skarżący jest nowym podmiotem, to wskazał on, że [...] Bank [...] SA jest spółką tożsamą z dawnym [...] Bankiem [...] SA. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. pełnomocnik organu przedłożył odpis decyzji Prezydenta W. z [...] listopada 2013 r. nr [...] o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcia decyzji tego organu z [...] czerwca 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...]. Wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "ppsa") warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji takim środkiem zaskarżenia jest zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 kpa. Skarżący spełnił ten warunek, składając zażalenie z 4 lutego 2013 r. na bezczynność Prezydenta W. do Wojewody [...]. Podkreślić przy tym należy, ze wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie (a więc uznanie zażalenia za uzasadnione bądź nieuzasadnione) nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 ppsa. Nieistotne jest nawet, czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. Niezależnie od sposobu załatwienia przez organ wyższego stopnia zażalenia na bezczynność organu I instancji stronie zostaje otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu I instancji. Wobec tego stanowisko organu, że w dacie wniesienia skargi nie zostało jeszcze rozpoznane zażalenie nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia. Również chybione jest stanowisko organu, co do nie zakończenia negocjacji w sprawie. Zważyć należy, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Jeżeli do uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzję o odszkodowaniu wydaje starosta. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy przewiduje dwa odrębne tryby ustalania odszkodowania za przejęte grunty, najpierw uzgodnienie odszkodowania pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczysty a organem (tryb cywilnoprawny), a drugi na ustalaniu odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odrębne, a wszczęcie drugiego z nich możliwe jest dopiero, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w drodze porozumienia. W niniejszej sprawie skarżący i organ prezentują odmienne stanowisko, co do faktu, czy negocjacje pomiędzy nimi zostały zakończone, czy też nadal są w toku. Ma rację skarżący, że w sytuacji gdy w sprawie wydane zostały już decyzje: przez Prezydenta W. z [...] czerwca 2012 r. o odmowie przyznania odszkodowania i przez Wojewodę [...] z [...] sierpnia 2012 r. uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to oznacza, że postępowanie administracyjne już zostało wszczęte, a więc etap uzgodnień został zakończony. Przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje bowiem możliwości, aby po wszczęciu postępowania administracyjnego nastąpił powrót do etapu prowadzonych w trybie cywilnoprawnym uzgodnień i negocjacji. Nie zmienia tej oceny powołanie zarządzeniem Prezydenta zespołu negocjacyjnego, gdyż nastąpiło to już w toku postępowania administracyjnego. Poza tym nie ma przeszkód aby strona w toku postępowania administracyjnego dokonywała pewnych ustaleń z organem, mających chociażby na celu szybsze zakończenie postępowania. Nieuprawnione jest także stanowisko organu, że skarżący jest nową spółką, wobec czego należy przeprowadzić z nim pierwszy etap postępowania tj. negocjacje. Otóż wszedł w prawa i obowiązki [...] Banku [...] jako podmiot powstały w trybie art. 492 § 1 pkt 1 kodeksu spółek handlowych. Natomiast wznowienie postępowania podziałowego, wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt podziału oraz stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji nie mają znaczenia dla rozpatrzenia wniosku w przedmiocie odszkodowania. Wskazać należy, że z zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 kpa). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W., a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ppsa, tj. zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Prezydent nie rozpoznał sprawy odszkodowania i nadal pozostaje w bezczynności. Jak wynika z akt administracyjnych wniosek o odszkodowanie złożył poprzednik prawny skarżącego w dniu 11 marca 2011 r. Po wydaniu decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ nie rozpoznał wniosku o odszkodowanie (a więc przez półtora roku) i do dnia orzekania przez Sąd decyzja w przedmiocie odszkodowania nie została wydana. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Prezydenta pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 kpa. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu wniosku o odszkodowanie należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Sąd określając taki termin miał na względzie konieczność wyceny nieruchomości. Ponadto, stosownie do wymogu wynikającego z treści art. 149 § 1 zd. 2 ppsa, Sąd orzekł, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przejawem rażącego naruszenia prawa przez Prezydenta W. było rażące naruszenie przepisu postępowania - art. 35 § 3 kpa, polegające na znacznym i nieuzasadnionym przekroczeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy oraz art. 36 § 1 kpa, na skutek niepowiadomienia strony o przyczynie zwłoki. Stanowi to niewątpliwie rażące naruszenie normy wynikającej z tego przepisu i godzi w przewidzianą w art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Niniejsza sprawa nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego postępowania wyjaśniającego, a sprowadza się w głównej mierze (w przypadku pozytywnego rozpoznania wniosku) do dokonania wyceny nieruchomości. Niepodejmowanie przez organ czynności w sprawie i powoływanie się na trwające negocjacje w sytuacji, gdy były już wydane w niniejszej sprawie decyzje (półtora roku wcześniej) świadczy o braku woli zakończenia postępowania. Wskutek tego nastąpiło znaczne i nieuzasadnione przekroczenie terminu rozpatrzenia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 kpa. Z powyższych przyczyn Sąd na podstawie art. 149 § 2 ppsa orzekł grzywnę. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 i § 2 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.